La legislación urbanística se limita a establecer el marco en el que se debe
desarrollar el planeamiento (reservas legales, estándares, dotaciones mínimas, criterios
de clasificación del suelo, etc...) correspondiendo a dicho planeamiento concretar éstas
determinaciones asignando clasificaciones y calificaciones a todos los terrenos del
término municipal.
Resulta evidente que la ordenación de la ciudad y del territorio que resulta del
planeamiento tiene como inevitable consecuencia la desigual atribución, a los
propietarios afectados, de los beneficios y cargas que derivan de la misma, y ello por la
propia naturaleza de los planes de ordenación y el carácter, necesariamente concreto, de
sus determinaciones.
En concreto, esta desigualdad se manifiesta tanto entre los terrenos pertenecientes a
las distintas clases de suelo (es evidente que no tiene igual trato legal el suelo no
urbanizable respecto al que si lo es, ni este último está sometido al mismo régimen que
el suelo urbano), como incluso entre los pertenecientes a la misma clase pero con diversa
calificación urbanística (zona verde, residencial, comercial, industrial, etc.).
Evidenciada esta desigualdad, ya la primera legislación urbanística del año 1.956
se planteó como objetivo corregir la misma intentando conseguir el reparto equitativo de
los beneficios que derivan del plan así como de las cargas que el mismo impone entre
todos los propietarios afectados por una actuación urbanística. Es lo que se denomina
como equidistribución de cargas y beneficios (art. 3.2.b LS56). Objetivo de igualdad en
el que han incidido las regulaciones urbanísticas posteriores y que ha sido refrendado
más recientemente por propio mandato Constitucional.
En este sentido la Ley de 1956 estableció la técnica de la reparcelación, que si
bien operaba sólo a nivel de sector y en la fase de ejecución del planeamiento, se
convertía en pieza clave del sistema, manteniendo su vigencia actualmente.
Posteriormente, la Ley de Reforma de 1975 introdujo la técnica del aprovechamiento
medio, complemento de la anterior, pero que opera no en la fase de ejecución del Plan
sino con anterioridad pues constituye determinación del propio Plan. Y con tres
matizaciones importantes:
a) Que actúa, además, como parámetro definidor del contenido normal del derecho de
propiedad. Derecho de propiedad que -a partir de esa Ley- se fija legalmente en un
porcentaje de dicho aprovechamiento medio (concretamente el 90% del mismo) lo que implica,
por una parte, deslindar las posibilidades edificatorias de un suelo del derecho del
propietario del mismo y por otra, posibilita el rescate de las plusvalías generadas por
la acción urbanística de las administraciones públicas (vía cesión gratuita del diez
por ciento restante).
b) Que es aplicable sólo en una categoría de suelo: el urbanizable programado (y
también en el no programado una vez aprobado el correspondiente PAU), no siendo
extensible al suelo urbano.
c) Asimismo, el RG introdujo la posibilidad de obtención gratuita de los sistemas
generales adscritos al suelo urbanizable programado mediante compensación al posibilitar
que, en el cálculo del aprovechamiento medio, se computara la superficie destinada a los
mismos.
No obstante dicha distribución equitativa de cargas y beneficios, principio básico e
informante de nuestro ordenamiento urbanístico, no encontraba todavía, en la práctica,
mecanismos suficientes y plenos puesto que, como hemos señalado, no operaba entre las
diversas clases de suelos, ni de una manera completa dentro de cada clase.
En consecuencia, y a fin de extender y generalizar el derecho a la equidistribución,
la Ley 8/90 instrumentaliza la técnica del aprovechamiento tipo, previa delimitación de
áreas de reparto, que aunque no reconoce tampoco un derecho pleno a la equidistribución
-como reconoce la propia Exposición de Motivos de la Ley- implica las siguientes
consecuencias:
a) Es ahora el aprovechamiento tipo el que define el contenido normal del derecho de
propiedad, tanto en suelo urbano como urbanizable. Indicando en concreto el art. 27.1 de
la LS que "el aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación por el titular
de un terreno será el resultado de referir a su superficie el 85 por 100 del
Aprovechamiento Tipo del área de reparto en que se encuentre".
b) En cumplimiento del mandato Constitucional de rescate por la Comunidad de las
plusvalías que generan la acción urbanística de los entes públicos, sólo dicho
porcentaje del 85 por 100 será apropiable por el propietario, y ello previo cumplimiento
de los deberes establecidos en la Ley 8/90.
Por el contrario todo el aprovechamiento que exceda de este porcentaje pertenece por
ministerio de la Ley al Ayuntamiento. Adquiriendo el propietario el deber de ceder
gratuitamente los terrenos donde se localice el mismo. De este modo, la Ley 8/90 supone un
aumento de la participación de la Comunidad en las plusvalías que genera la acción
urbanística, al aumentar el porcentaje que corresponde a la administración.
c) El aprovechamiento tipo es aplicable no sólo en los suelos urbanizables, sino
también en suelo urbano de aquellos municipios a los que según la Disposición Adicional
Primera de la Ley 8/90, la misma sea de aplicación íntegra.
Esto implica la novedad de extender la aplicación de los mecanismos de reparto a los
suelos urbanos, lo que antes no era, en principio, fácil en los tejidos consolidados de
la ciudad al carecer del adecuado amparo legislativo. No obstante, dicha técnica en suelo
urbano no se extiende a todos los municipios, sino que la Ley reconoce las diferencias
existentes entre ellos y excluye a aquellos en los que no existen graves problemas en el
proceso de desarrollo urbano.
d) Finalmente, la técnica del AT permite, y este fue uno de sus objetivos
primordiales cuando se introdujo la misma hace ya unos quince años en diversos planes de
la región levantina y valenciana, la obtención gratuita de terrenos dotacionales.
Obtención de terrenos dotacionales que se extiende al suelo urbano -con la exclusión de
los sistemas generales en esta clase de suelo- lo cual implica la no necesidad de acudir a
los mecanismos de la expropiación forzosa y supone la posibilidad efectiva de intervenir
en los cascos consolidados de nuestras ciudades sin costes adicionales para la
colectividad.
No es posible, por tanto, que el planeamiento municipal general actualmente en
tramitación, siga incorporando directamente los mecanismos de gestión de la Ley del
Suelo de 1.976 ni en concreto, la técnica del aprovechamiento medio, puesto que la misma
carece de validez legal, desde la entrada en vigor de la Ley 8/90, y sólo tendría cabida
en los Planes aprobados definitivamente al amparo de la LS de 1976.
Además y pese a las similitudes en objetivos que presentan ambos técnicas de
aprovechamiento tipo y medio, no es posible desconocer las importantes diferencias
existentes entre ambos. Diferencias que son tanto conceptuales, como operativas ya afectan
a la mecánica del cálculo y a sus ámbitos de aplicación, así como a su posterior
gestión, lo que impide que el paso de la antigua a la nueva técnica se produzca de
manera automática.
En concreto, y como diferencias significativas entre ambos conceptos cabe señalar:
Inaplicabilidad de los coeficientes de sector
El aprovechamiento medio se calcula por el juego de dos coeficientes que ponderaban
las intensidades de los usos permitidos por el plan, estos son:
a) el coeficiente de sector mediante el cual se valoraban las diferencias globales
existentes entre los distintos sectores de planeamiento parcial del suelo urbanizable
programado y
b) el coeficiente de zona que ponderaba los usos globales asignado a cada una de las zonas
que hubiera definido el plan general.
La aplicación del coeficiente del sector desvirtuaba en la práctica el objetivo para
el que se había introducido, sirviendo más para el propósito de primar la actuación en
determinados sectores frente a otros que el de conseguir una valoración objetiva de los
aprovechamientos permitidos por el planeamiento.
Si a ello se une la consideración hecha por el legislador de que "la
legislación y el planeamiento urbanístico -como dice la Exposición de Motivos de la Ley
8/90, según veremos más adelante- suministran sólo aprovechamientos, mientras que su
valoración concreta es función de la normativa fiscal" se obtiene la explicación
de la eliminación del coeficiente de sector en el cálculo del aprovechamiento tipo.
Por tanto, en suelo urbanizable, no cabe ya que el aprovechamiento tipo incorpore
factores que expresen las diferencias que por localización, coste de urbanización o
cualquier otra circunstancia que se pudiera considerar significativa por el Plan, existan
entre los diversos sectores concretos que se establezcan en esta clase de suelo.
No existencia de un aprovechamiento tipo de sector distinto del aprovechamiento tipo
del cuatrienio (área de reparto)
En la Ley del suelo de 1.975, dos eran los valores de aprovechamiento medio que
entraban en juego en cada caso: existía un aprovechamiento medio de cada sector y
existía además el aprovechamiento medio de todo el suelo urbanizable programado (de cada
cuatrienio como concretó el reglamento de planeamiento).
Era a nivel sectorial -a nivel de planeamiento parcial- donde se establecían las
cuantías de cesión obligatorias, comparando los valores de estos dos aprovechamientos
La nueva Ley no considera al sector de planeamiento parcial como ámbito para definir
la cuantía de las cesiones de aprovechamiento y, por tanto, no existe el concepto de
aprovechamiento "tipo" del sector, existiendo sólo un aprovechamiento tipo para
cada área de reparto (que coincide con el cuatrienio en el suelo urbanizable programado).
Ello implica una clarificación del papel del sector como ámbito exclusivo de
planeamiento, así como una diferente concepción de la atribución de aprovechamiento
lucrativo a la administración actuante.
Clarificación del sector como ámbito de planeamiento, porque frente a la concepción
de la Ley anterior el sector ya no juega papel alguno en la definición del derecho de
propiedad (el plan parcial se limita a concretar y detallar la ordenación sólo
globalmente prevista de antemano). Dicho derecho de propiedad queda configurado por el
plan general al definir el aprovechamiento tipo del área de reparto y concretado al
delimitar dentro del sector la pertinente unidad de ejecución (o unidades de ejecución
en su caso).
Diferente tipificación de la cesión de aprovechamiento
Una consecuencia de lo anterior es el diferente modo en que se tipifica el deber de
ceder a la administración un porcentaje del aprovechamiento lucrativo. En la anterior
legislación los propietarios de cada sector tenían el deber de ceder:
a) la diferencia entre el aprovechamiento medio del sector y el aprovechamiento medio
del cuatrienio (que se denominaba exceso de aprovechamiento) si existía, y
b) además, el 10 por 100 del aprovechamiento medio del cuatrienio una vez descontado
el anterior exceso (o, en su caso, el 10 por 100 del aprovechamiento medio del sector si
éste era deficitario).
Como vemos incluso en sectores con defecto de aprovechamiento existía el deber de
ceder el 10 por 100 del aprovechamiento del sector (porcentaje aumentado al 15 por 100
desde la entrada en vigor de la Ley 8/90).
En la nueva legislación, sin embargo, el deber de los propietarios de cada unidad de
ejecución consiste en ceder el aprovechamiento que exceda del patrimonializable por el
conjunto de propietarios de la unidad (aprovechamiento patrimonializable que se cuantifica
unitariamente en el 85 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto)
Por tanto, en caso de unidades de ejecución deficitarias (pero no respecto al
aprovechamiento tipo del Área de Reparto, sino respecto al 85 por 100 de dicho AT) no
existe deber de ceder aprovechamiento alguno, antes al contrario los propietarios
afectados tienen el derecho de que se les disminuya la carga de urbanizar en igual
cuantía que el valor del defecto de aprovechamiento.
Finalmente, una consideración importante que ha añadido la nueva ley del suelo es el
hecho de que, en rigor, no existe deber de ceder aprovechamiento alguno, sino deber de
ceder los terrenos donde se ubique el aprovechamiento que corresponde al ayuntamiento.
El Plan incorpora de manera íntegra la nueva Ley, dado que la misma es de aplicación
general en el municipio de Málaga al tratarse de capital de provincia (Disposición
Adicional Primera 1 LS).
La necesidad del municipio de Málaga de disponer de un instrumento de planeamiento
válido, una vez transcurrido el plazo establecido por la Disposición Transitoria
Séptima de la Ley, hace inevitable asumir los complejidades que se derivan de la
incorporación de las determinaciones de la LS, las cuales intentaremos concretar,
siquiera sea de manera esquemática, en los párrafos siguientes.
Siendo preciso, por tanto, que el Plan incorpore las nuevas técnicas del
aprovechamiento tipo es, sin embargo, necesario que dicha incorporación se realice con
las máximas dosis de cautela y rigor posibles, y ello por las siguientes razones:
a) Complejidad de la técnica de los aprovechamientos
Primeramente, las complejidades que derivan de una técnica tan sofisticada como es el
cálculo del aprovechamiento tipo en suelo urbano, serán de difícil asimilación en el
caso de Málaga, si su aplicación no pondera debidamente la incidencia que la misma
tendrá en los aprovechamientos apropiables por los propietarios, haciendo inviables las
actuaciones en que los costes derivados de las cargas del plan superen el beneficio
posible que genere el aprovechamiento atribuido por el mismo. Siendo esto válido en suelo
urbano, como en suelo urbanizable, conviene señalar que al tratarse el urbano de un suelo
con "historia" es más sensible a la incidencia de determinaciones que alteren
"a posteriori" su valor.
b) Falta de desarrollo legislativo autonómico
La necesidad de que se produzca un desarrollo legal por parte de la Comunidad
autónoma que adapte la ley a la problemática específica del territorio andaluz;
desarrollo del texto estatal que no se ha producido al no haber legislado sobre la materia
la Comunidad Autónoma, pese a haber transcurrido ya más de cinco años desde la entrada
en vigor de la Ley 8/90 y casi cuatro desde la aprobación del Texto Refundido.
c) Número insuficiente de experiencias prácticas válidas
Aunque ya existen pronunciamientos doctrinales sobre la cuestión, y algunos planes
incorporan las nuevas técnicas, es insuficiente la experiencia práctica sobre la misma,
lo que nos desprovee en el momento actual incluso de los necesarios datos comparativos.
d) Cuestionamiento doctrinal de la técnica
La fuerte contestación doctrinal y teórica que la implantación de la técnica del
aprovechamiento en suelo urbano ha recibido hasta la fecha. En este sentido conviene
recordar como incluso desde los sectores menos beligerantes se ha cuestionado la
aplicación de la técnica del aprovechamiento tipo en suelo urbano. En concreto, sirva de
ejemplo las conclusiones de la Comisión de Expertos de Urbanismo, proponiendo
"estudiar la sustitución del sistema de definición de áreas de reparto y fijación
de aprovechamientos tipo para cada una de ellas por otros [sistemas] alternativos que
permitan una aplicación sencilla, especialmente en los municipios con escasa capacidad de
gestión y en los ámbitos consolidados heterogéneos".
Sin embargo, y pese a estas dificultades, es preciso señalar que pese a las
objeciones de todo tipo que pudiese plantearse, la legislación urbanística vigente
establece la obligatoriedad, en municipios mayores de cincuenta mil habitantes, de
delimitar áreas de reparto y calcular sus aprovechamientos tipo en suelo urbano (incluso
las últimas propuestas reformadoras de la legislación urbanística no eliminan la
técnica sino que se limitan a establecer su no obligatoriedad y su carácter voluntario
en aquellos municipios que la estimen conveniente), debiendo dichas determinaciones
efectuarse de conformidad a lo establecido en dicha legislación aplicable, que conforme a
lo que hemos señalado antes es, en nuestro caso, exclusivamente la legislación estatal.
En consecuencia, el PGOU de Málaga, dadas las peculiares circunstancias en que se
redacta respecto a su marco legal y a las que nos acabamos de referir, propone una lectura
sistemática del articulado de la Ley del Suelo, intentando clarificar los conceptos
legales aplicados, con el fin de que los mismos sean fácilmente comprensibles, ponderando
y explicitando cuidadosamente las opciones elegidas en cada momento y procurando, en la
mayor medida posible, la coherencia de éstas con su propio modelo conceptual y
económico-social. A fin de plantear en lo posible un modelo de aprovechamientos tipo
sencillo, entendible y gestionable.
Un aspecto importante de éste planteamiento ha sido el intento de precisar y
concretar los conceptos utilizados, en la intención de facilitar su mejor comprensión
por parte de todos, en el entendimiento de que es necesario que el plan juegue un papel
que pudiéramos considerar didáctico en la introducción y asimilación de la nueva
técnica.
El primer problema que surge con respecto a la delimitación por el Plan de las
distintas áreas de reparto viene dado por la falta de concreción con que son tratados
estos ámbitos territoriales en la ley del suelo. En éste sentido resulta curioso
observar como la ley no sólo no define las áreas de reparto, sino que ni siquiera
establece en suelo urbano unos mínimos criterios de delimitación.
Definición.
La falta de una definición en la Ley de que se debe entender como área de reparto es
patente. La LS tan sólo se limita a señalar que Los Planes Generales deben contener
entre sus determinaciones la "delimitación de áreas de reparto de cargas y
beneficios y fijación de los aprovechamientos tipo en suelo urbanizable programado y, en
su caso, en suelo urbano" (arts. 72.2.b y 94.1 y 2 LS).
Dicha definición se deduce en todo caso de su objeto, respecto a la cual éstas
áreas cumplen dos importantes cometidos.
Objeto
a) Ámbito de definición del aprovechamiento tipo.
La LS no dice nada sobre la posible funcionalidad de éstas áreas, la cual habrá que
deducir, en todo caso, de la lectura del artículo 95 LS y que las reduciría al mero
papel del ámbito territorial, en que dividir el suelo urbano y el urbanizable, para poder
fijar dentro del mismo el correspondiente aprovechamiento tipo.
Esta es la lectura mayoritaria de un buen número de autores para los que la Ley no
atribuye otra función a dichas áreas de reparto que posibilitar el cálculo del
aprovechamiento tipo.
b) Ámbito de gestión.
Sea ello cierto o no, lo importante es que las consecuencias de que el Plan opte por
uno u otro criterio de delimitación no es únicamente que varíe el valor del
aprovechamiento tipo asignado a determinado terreno como parece se quiere insinuar sino,
con ser ello importante, el de que -dado el carácter estanco con que la legislación
urbanística concibe éstas áreas- sólo son posibles las transferencias de
aprovechamiento dentro de cada una de ellas, y no entre terrenos situados en distinta
área de reparto. Ello implica importantes consecuencias respecto a la gestión del Plan
en cuanto posibilidad -a través de la delimitación de las áreas- de controlar el
mecanismo de las transferencias de aprovechamiento.
O dicho de otro modo, no importan tanto las variaciones en los límites de las áreas
por cuanto puedan alterar -que lo alteran- el valor del aprovechamiento tipo de un terreno
determinado (al pasar de un área de reparto a otra distinta), sino que su inclusión
dentro de un área de reparto es la que determinará el abanico de terrenos con los que
podrá transferir aprovechamientos.
Por consiguiente, las áreas de reparto no son sólo ámbitos territoriales para fijar
un aprovechamiento tipo, sino también ámbitos de gestión y, por tanto, elementos claves
para establecer la estrategia urbanística por la que opte el Plan.
Sus características son:
a) Artificiales.
Sus límites no tienen que adaptarse a elementos naturales (cauce arroyo, cota
terreno, etc) o físicos (vía pública, etc) como les ocurre a los sectores del
planeamiento parcial.
b) Discrecionales.
Es competencia del equipo de gobierno, dentro de su estrategia económica-social,
decidir la delimitación de las áreas dentro del amplio marco que en suelo urbano
posibilita el Texto legal, lo cual deviene en decisión de primer orden debido a las
implicaciones urbanísticas y económicas que tiene optar por una u otra delimitación.
Por ejemplo conviene recordar como reducir las áreas de reparto implica nivelar
valores entre zonas de distinta renta diferencial.
c) Instrumentales.
Aunque no agotan con ello su virtualidad, como hemos señalado, tienen como principal
misión posibilitar el cálculo del AT.
Si bien en suelo urbanizable la LS regula de manera suficiente las posibilidades de
delimitación de áreas de reparto, no ocurre lo mismo en suelo urbano donde (sin
perjuicio de los posibles criterios que para la delimitación de áreas de reparto pudiera
establecer la Legislación Autonómica) lo cierto es que la Ley del Suelo renuncia a
establecer y adoptar criterios fijos y remite al propio Plan como instrumento más
adecuado para adoptar éstos.
Pese a las objeciones doctrinales que se han hecho a éste punto concreto, lo evidente
es que el suelo urbano, pese a su sometimiento a idéntico estatuto legal básico en todo
el territorio nacional, es un hecho diverso y propio en cada lugar, presentando
características y circunstancias diferenciadas por lo que no es sorprendente la solución
de que sea el propio planeamiento municipal, como más cercano a su propio ámbito, quien
adopta las soluciones más idóneas y adecuadas a cada municipio.
Estos criterios a definir por el PGOU deben atender tanto a la funcionalidad de estas
áreas, como al cumplimiento de sus objetivos, así como a la necesaria coordinación de
las mismas en el contexto más amplío de toda una estrategia global urbanística,
territorial y administrativa que se concreta en el documento de plan general.
Criterios legales de delimitación de áreas de reparto
En cuanto a los criterios mínimos establecidos en la Ley son:
En Suelo URBANO
a) Se excluyen de las áreas de reparto los Sistemas Generales adscritos al suelo
urbano (Art. 94.3.a LS).
Esto implica la imposibilidad de obtención gratuita de los terrenos destinados a
Sistemas Generales en suelo urbano, salvo disposición Autonómica en contrario, sistemas
que por enclavarse en el casco consolidado son los más necesarios y al mismo tiempo los
mas costosos de obtener caso de estar obligados a recurrir para su obtención a los
procedimientos de la legislación de expropiación forzosa. La única alternativa para
obtenerlos gratuitamente es obligar a legislar a la Comunidad Autónoma, salvo la
posibilidad de repercutir sus costes de obtención mediante contribuciones especiales.
b) El resto del suelo clasificado como urbano se incluye en varias áreas de reparto
(Art. 94.1 LS).
c) El número de áreas de reparto lo establece el Plan. Nada señala la Ley acerca de
los criterios a seguir para delimitar dichas áreas, indicando tan sólo la posibilidad
"cuando las circunstancias lo aconsejen" de incluir todo el suelo urbano en una
sola área de reparto (Art. 94.3.a LS).
Las áreas de reparto podrán ser discontinuas.
En suelo URBANIZABLE
a) "Todo los terrenos clasificados como suelo urbanizable y los afectos a
sistemas generales adscritos o en esta clase de suelo para su obtención, deberán quedar
incluido en áreas de reparto" (Art. 94.2 LS).
b) "Los ámbitos de cada Programa de Actuación Urbanística, con los sistemas
generales adscritos o incluidos en el sector o sectores que se delimiten, integrarán un
sólo área de reparto" (Art. 94.3.c LS).
"En suelo urbanizable programado, los sectores cuyo planeamiento parcial deba
aprobarse en un mismo cuatrienio y los sistemas generales adscritos o incluidos en
aquellos para su gestión, integrarán un sólo área de reparto" (art. 94.3.b LS).
Otros posibles criterios de delimitación en suelo urbano
Entre los posibles criterios complementarios que se han barajado durante la
elaboración de este documento se cita:
a) ÁMBITO DE GESTIÓN
Como señalábamos anteriormente la delimitación del área determina las
posibilidades de transferencia de aprovechamiento, lo que convierte a éste mecanismo en
un potente instrumento de gestión. Por poner un ejemplo, la inclusión de terrenos
dotacionales que interese obtener se puede ver dificultada por su inclusión dentro de un
ámbito donde el grado de consolidación de la edificación sea muy alto y donde no sea
posible delimitar unidades de ejecución, ni sean previsibles procesos continuos de
renovación de la edificación existente. Dichos terrenos dotacionales no serían
obtenibles por transferencias de aprovechamiento (aunque si por expropiación forzosa)
dado que la aplicación del aprovechamiento tipo y la correspondiente transferencia sólo
se produce cuando se procede a la sustitución de la edificación existente.
b) HOMOGENEIDAD DEL DESARROLLO URBANÍSTICO.
La ciudad posee distintas áreas históricas que responden a momentos distintos de su
crecimiento, por lo que puede resultar oportuno reconocerlas mediante la delimitación en
una misma área de reparto.
c) CARACTERÍSTICAS GEOGRÁFICAS E INFRAESTRUCTURALES.
La ubicación geográfica, sus características morfológicas, elementos definidores
del territorio, infraestructuras viarias o elementos configuradores de la estructura
urbana pueden servir para fijar los bordes de las AR.
d) TIPOLOGÍAS Y USOS EDIFICATORIOS.
La homogeneidad en la tipología existente -o proyectada por el Plan- así como los
usos pormenorizados que se asignan a las diferentes zonas pueden servir de criterio para
definir los distintos recintos. Se incluirían en la misma área de reparto discontinua
los terrenos sometidos a idéntica regulación zonal, a idéntica ordenanza.
Se reduce la dispersión de aprovechamientos al tener todos los terrenos de cada área
de reparto -con la única excepción de las dotaciones locales que se hubiesen incluido en
la delimitación- el mismo aprovechamiento urbanístico, y por consiguiente el mismo
exceso. Dicho planteamiento ha sido utilizado por diversos planes (Palencia, Ronda, etc) y
supone una simplificación importante de los cálculos, así como una mayor comodidad en
la aplicación práctica de la técnica, si bien supone una cierta renuncia a la solución
plena del problema del reparto equitativo de cargas y beneficios, objetivo que no se
consigue alcanzar.
e) ZONAS DE IGUAL EDIFICABILIDAD.
Al igual que los usos y las tipologías, la edificabilidad marcará zonas y ámbitos
homogéneos que permiten definir las AR con criterios coherentes para su cometido de
reparto de cargas y beneficios.
Sin llegar al nivel de simplificación que suponía el criterio anterior, la
consideración de la homogeneidad en la edificabilidad posibilitará reducir la
dispersión de excesos y defectos de aprovechamiento.
f) CAPACIDAD DE GESTIÓN.
Como ya señalábamos anteriormente, es evidente que si las áreas de reparto son las
que en su interior tienen que garantizar la distribución de beneficios y cargas, estarán
diseñadas para garantizar esa capacidad de gestión bien mediante unidades de ejecución
o actuaciones asistemáticas.
Por tanto, los terrenos dotacionales públicos no existentes (y los obtenidos por
expropiación forzosa en ejecución del planeamiento anterior que fuesen repercutibles) se
deben incluir en un área de reparto que permita su gestión:
1. Por existir suelo vacante o con previsión de nueva edificación o
reestructuración que permita generar los aprovechamientos excedentarios necesarios para
su obtención.
2. Por permitir actuaciones económicas rentables al resto de los solares lucrativos
que se desarrollen bien mediante unidades de ejecución o mediante transferencias de
aprovechamiento urbanístico.
g) COORDINACIÓN CON EL CATASTRO.
Nos estamos refiriendo a la necesaria coordinación entre urbanismo y fiscalidad. Como
señala la Exposición de Motivos de la Ley 8/90 "se consagra el criterio de que la
legislación y el planeamiento urbanístico suministran sólo aprovechamientos, mientras
que su valoración concreta es función de la normativa fiscal [...] es obvio que el
adecuado funcionamiento del sistema y, lo que es más importante la justicia material del
mismo, dependen de la corrección de las valoraciones fiscales [...] Se conseguirá así
coordinar urbanismo y fiscalidad (con el régimen de vigencia y revisiones de éstos que
se determinen), independientemente de las revisiones del planeamiento que se
produzcan".
Si bien la LS no ha establecido expresamente la articulación entre área de reparto y
polígono fiscal, dicha articulación si ha sido expresamente contemplada por la normativa
catastral recientemente aprobada. Concretamente, el Real Decreto 1020/1993 de 26 de junio,
que ha procedido a revisar las normas técnicas de valoración catastral y el cuadro marco
de valores del suelo y de las construcciones, hace sistemática remisión en su articulado
a las disposiciones de la normativa urbanística y a la deseable coordinación entre
urbanismo y catastro.
Específicamente, la Norma 7 del RDL 1020/1.993 establece que: "En los municipios
cuyo planeamiento esté adaptado al texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana la delimitación de polígonos deberá tener en cuenta, además de los
criterios mencionados, las distintas áreas de reparto, las áreas de suelo urbano
remitidas a planeamiento posterior y los sectores delimitados por el propio planeamiento
general en suelo urbanizable programado"
Por consiguiente la delimitación de áreas de reparto que se planteen debe
posibilitar ésta adecuada correlación, no haciendo inviable la misma
Como criterios de delimitación de los polígonos fiscales -y que por tanto deben ser
cuando menos considerados implícitamente por el Plan- la misma Norma 8 cita:
"a) Coherencia urbanística, tanto desde el punto de vista de calificación del
suelo, como de la tipología de las construcciones.
b) Circunstancias administrativas que hicieran aconsejable su definición.
c) Circunstancias o peculiaridades del mercado que faciliten la valoración al tomarla
en un entorno homogéneo.
d) Circunstancias de carácter económico-social que permitan, en su caso, la
adopción de medidas o la aplicación de coeficientes puntuales que recojan las posibles
alteraciones del valor de mercado.
e) Otras circunstancias debidamente justificadas en las ponencias de valores".
Además, de la propia LS cabe deducir algún otro criterio de delimitación de éstos
polígonos fiscales.
Como señala José Manuel Merelo Abela, la primera exigencia es la de que el polígono
fiscal se circunscriba a una única área de reparto, aunque no tiene que abarcarla
entera. Esto se deduce de lo dispuesto en el art. 53.2 LS que determina que para poder
establecer el valor urbanístico la administración tributaria "fijará para cada
polígono fiscal el expresado valor básico [unitario de repercusión en el polígono]
correspondiente al uso y tipología edificatoria característicos, resultantes de la
ordenación urbanística, cualquiera que sea la intensidad de dicho uso. Dicho valor
básico de repercusión será el recogido en las ponencias de valores catastrales"
(Criterio este que ha recogido la norma 8 del RDL 1.020/1.993).
En consecuencia los valores básicos de los usos y tipologías no característicos se
obtendrán por aplicación del coeficiente de ponderación fijado por el Plan, lo que solo
es posible dentro de un área de reparto y no fuera de ella, pues los coeficientes de
ponderación sólo relacionan usos y tipologías dentro del mismo área de reparto.
En suelo urbanizable programado, y por los desfases de puesta en marcha de los
distintos sectores incluidos en el mismo cuatrienio parece razonable que el polígono
fiscal coincida en su delimitación con la del sector, debiendo ser en todo caso de
ámbito menor que éste.
h) OTROS CRITERIOS DE DELIMITACIÓN.
Dada la complejidad que reviste el proceso de cálculo del aprovechamiento tipo
algunos planes han optado por soluciones cuya delimitación de áreas tenía como objetivo
más importante el simplificar el proceso de cálculo derivado de la aplicación obligada
de la técnica renunciando en cierto modo a los objetivos de equidad entre propietarios y
dotación a los municipios de un instrumento de gestión potente que son causa de la
misma.
Entre dichas soluciones se encuentran dos que parece oportuno comentar aquí y que se
han llegado a plantear en algún Plan General, de considerar o bien cada parcela catastral
un único área de reparto, con lo que no existe equidistribución, o bien delimitar un
área de reparto única lo que resulta de justificación en municipios de cierta escala
dada las variadas y complejas situaciones que respecto a la gestión pueden darse. En este
último caso, se produce por la Administración municipal la pérdida en la capacidad de
control de la gestión urbanística debido a la dispersión del ámbito (además de la
dificultad adicional de fijar un único juego de coeficientes válidos a lo largo y ancho
del suelo urbano en dicho término municipal).
A partir de una valoración de los criterios de la Ley y de los complementarios que
recogíamos en el apartado anterior se procede a la delimitación de las distintas áreas
de reparto, distinguiendo entre el suelo urbano y el urbanizable programado, dado que la
Ley establece distintas opciones para ambos.
Suelo urbano.
En suelo urbano, quedan excluidas de las áreas de reparto los terrenos de sistemas
generales adscritos al mismo (art. 94.3.a LS). El resto del suelo clasificado como urbano
se debe incluir en varias áreas de reparto (Art. 94.1 LS). Existe la opción "cuando
las circunstancias lo aconsejen" de incluir todo el suelo urbano en una sola área de
reparto (Art. 94.3.a LS).
La cuestión se reduce, una vez demostrada la necesidad de fraccionar el suelo urbano
en áreas de reparto, a determinar en base a todos los criterios señalados anteriormente
(criterios que no tienen por que ser concurrentes: la delimitación de un área puede
responder a criterio distinto que el de la colindante) el límite en el que debe detenerse
dicha fragmentación a fin de que siendo el área de reparto una unidad coherente tanto
geográfica como urbanísticamente, con el más alto grado de homogeneidad posible, su
tamaño no sea tan reducido que haga imposible el ideal distributivo al que nos
referíamos al principio.
Se ha optado en una primera aproximación, en la fase de información pública, por
agrupar los terrenos incluyéndolos en paquetes que comprendían - de manera continua-
todos los terrenos sometidos a idéntica o similar regulación zonal, o incluidos en los
mismos ámbitos de planeamiento. Considerando cada uno de éstos trozos como un área de
reparto. Esta primera solución, daba como resultado una buena aproximación y
simplificación del problema ya que el aprovechamiento tipo en cada una de estas áreas
coincidía sensiblemente bien con el índice de edificabilidad de la ordenanza o bien con
la edificabilidad total del ámbito de planeamiento, y en consecuencia el aprovechamiento
tipo de cada terreno se aproxima al aprovechamiento real del mismo -el que permite
materializar el Plan-. Los propietarios deben ceder el porcentaje señalado de este
aprovechamiento tipo que será cercano a un 15 por 100 en función de la inclusión o no
de terrenos dotacionales en el área. Resulta por tanto un sistema fácilmente
comprensible y práctico.
No obstante, dicho modelo plantea una objeción, a nuestro entender importante que es
la imposibilidad de garantizar el ideal equidistributivo del que parte el sistema. En
efecto, la delimitación por ámbitos que incluyan a terrenos con idéntica regulación
zonal, quiebra al incluir la dotaciones locales, cuya distribución geográfica a lo largo
de la ciudad no puede ser ni es isótropa. En este sentido, dado el gran número de áreas
y su delimitación física, no resulta factible la distribución homogénea de los
terrenos dotacionales. En consecuencia, el resultado es de una gran disparidad en cuanto a
la carga de obtención de dotaciones para terrenos, incluso próximos geográficamente.
Propietarios cercanos pueden resultar beneficiados o perjudicados según en que lado de la
"línea" se encuentren, y la delimitación de las áreas resulta ser una nueva
"lotería", ya no del planeamiento sino de la gestión, que se añade a la que
se supone venía a corregir.
Abandonada pues ésta opción y sin necesidad de disgregar los paquetes o unidades
delimitadas, se procede a ensayar la agrupación de éstos en unidades o áreas de mayor
extensión que consideren fundamentalmente dos criterios básicos.
En primer lugar, la necesidad de que las áreas de reparto permitan una distribución
equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento. Función de equidad que exige la
delimitación de áreas del mayor tamaño posible. Es evidente que cuanto mayores sean en
extensión las áreas de reparto, más igualitarias serán las mismas al colocar en la
misma situación un mayor número de terrenos y propiedades.
Por el contrario, la necesidad de facilitar la gestión, objetivo enunciado como
básico por el Plan, exige ámbitos reducidos y ajustados a los concretos problemas
planteados.
Son por tanto, dos criterios aparentemente contradictorios, pues mientras uno exige
ámbitos mayores, el otro precisa ámbitos reducidos.
El Plan General de Málaga no renuncia sin embargo a lograr simultáneamente ninguno
de estos dos objetivos y, por el contrario, pretende hacerlos compatibles y posibles en
este documento. Y no renuncia a ninguno de ellos, porque tan mala solución sería obviar
los problemas de la gestión futura, como renunciar al reparto equitativo de las cargas y
beneficios del planeamiento. En conclusión, el Plan propone el manejo conjunto de éstos
dos criterios y, en consecuencia, delimita los siguientes dos tipos de áreas de reparto
en suelo urbano.
Áreas de reparto coincidentes con ámbitos de gestión unitaria
El Plan incluye en áreas de reparto independiente cada uno de los terrenos sometidos
a procesos de planeamiento o gestión autónomos, y cuyo balance de cargas y beneficios no
resultan equilibrados con el resto del suelo urbano, sin perjuicio de su propia viabilidad
técnica, que el Plan ha ponderado en cada una de estas áreas y de su propia justicia
distributiva interna entre los terrenos incluidos dentro de dichas áreas.
Constituyen áreas de reparto independientes en suelo urbano:
a) Cada ámbito de planeamiento aprobado en esta clase de suelo se incluye en un área
de reparto diferenciada.
En concreto constituyen áreas de reparto los planes aprobados en desarrollo del Plan
General 1.983 que el nuevo Plan incorpora con (PAM) o sin modificaciones (PA).
b) Cada ámbito de suelo urbano remitido a planeamiento especial de reforma interior y
a planeamiento especial temático (cuando éste último tiene el alcance del anterior).
Los ámbitos para los que el Plan General delimita una unidad de ejecución en suelo
urbano constituyen cada uno un área de reparto independiente.
Áreas reparto zonales
Para el resto del suelo urbano, sometido fundamentalmente -salvo mínimas excepciones,
a actuaciones asistemáticas se delimitan grandes áreas de reparto coincidentes con cada
una de las zonas -básicamente distritos- de la ciudad. Se llega así a la delimitación
que propone el Plan General para las áreas de reparto en suelo urbano que implica la
delimitación dentro de cada una de las zonas geográficas del suelo urbano (Litoral este,
Pedrizas, Rosaleda, Prolongación, Litoral Oeste, Guadalhorce, Teatinos, Churriana,
Campanillas y Puerto de la Torre) de ámbitos homogéneos constituidos por todos los
terrenos de dichas zonas, excluidos los situados en las áreas de planeamiento y gestión
anteriormente señaladas.
Ello implica el tratamiento homogéneo de los terrenos incluidos en estas áreas y la
contribución de todos los propietarios de las mismas, y en igual medida, a la obtención
de los sistemas locales de cada zona, lo que permite el reparto de cargas en dichos
ámbitos consolidados.
Suelo urbanizable
Las peculiaridades que respecto a los criterios legales introduce el PGOU de Málaga
vienen originadas por las decisiones que el propio Plan adopta respecto a ésta clase de
suelo, y que son fundamentalmente:
a) Suelo urbanizable programado.
En suelo urbanizable programado, el PGOU de Málaga ha optado por programar un único
cuatrienio aprovechando que la nueva Ley ha eliminado la referencia obligada a dos
cuatrienios de programación como hacía la LS75, y ello en base a la cuantía de suelo
programado, a las características urbanísticas de éste y a la consideración del uso
turístico a que se destina la mayor parte del mismo. Otra consideración importante se
deriva de la situación actual de crisis económica que hace difícil adoptar decisiones a
medio plaza, dado que se desconoce la evolución futura del sector. Por tanto, se programa
en el único cuatrienio el suelo sobre el que existen garantías de puesta en marcha en
corto plazo o es necesario para el crecimiento del casco, y el resto del suelo urbanizable
que se considera necesario se incluye en la categoría del no programado.
c) Suelo urbanizable no programado.
Se sigue estrictamente el criterio legal, no habiendo introducido el Plan
determinación específica que afecte a esta clase de suelo por lo que en suelo
urbanizable no programado "los ámbitos de cada Programa de Actuación Urbanística,
con los sistemas generales adscritos o incluidos en el sector o sectores que se delimiten,
integrarán un sólo área de reparto" (Art. 94.3.c LS).
En dicho ámbito se incluirán los terrenos de Sistemas Generales que en cumplimiento
de las determinaciones del Plan, deban adscribirse a dicho PAU
El criterio de delimitación de las áreas de reparto en SUNP lo establece el propio
Plan General, correspondiendo al PAU la delimitación concreta, con la inclusión de los
sistemas generales que se adscriban a dicho PAU para su obtención, así como la
determinación del aprovechamiento tipo corresponde al propio Programa de Actuación
Urbanística.
d) Suelo urbanizable transitorio.
Una cuestión importante y que planteaba un cierto problema, era el tratamiento que
respecto al aprovechamiento tipo cabría darle a aquellos suelos cuya clasificación como
urbano no era posible al no reunir los requisitos del art. 10 LS, pero que tampoco
encontraban acomodo dentro del suelo urbanizable programado por tener ya su planeamiento
parcial aprobado.
La solución del PGOU consiste en incluir a éstos suelos dentro de una categoría
específica de suelo (a la que se denomina suelo transitorio) a fin de adoptar las
oportunas disposiciones sobre dicho régimen transitorio exigidas por el art. 19. 2 y 3
RP. (Régimen aplicable igualmente al suelo clasificado como urbano que deriva de
planeamiento aprobado en desarrollo del PGOU del 83).
A partir de ahí, y dada la necesidad de incluir estos sectores en áreas de reparto
según lo dispuesto en el art. 94.2 LS ("Todo los terrenos clasificados como suelo
urbanizable y los afectos a sistemas generales adscritos o en esta clase de suelo para su
obtención, deberán quedar incluido en áreas de reparto") se adopta la solución de
incluir cada uno de estos sectores en un área de reparto independiente (con las siglas
AR.SU-PA y AR.SU-PAM).
Dicha solución se adopta tanto para no complicar innecesariamente la gestión , como
porque dado que la aprobación de su planeamiento parcial ya se ha producido, no se
cumpliría, en ningún caso, la condición del art. 94.3.b, al tratarse de planes
parciales cuya aprobación no se producirá en el mismo cuatrienio que los restantes de
nueva clasificación.
El tratamiento que el Plan General hace del Plan Especial del Casco Histórico es
similar a los restantes planes aprobados cuya ordenación se incorpora, por lo que el Plan
asume las determinaciones de éste.
La experiencia derivada de la práctica de este Plan Especial de Protección para el
Conjunto Histórico, según lo regulado en los arts. 20 y 21 de La Ley 16/1985, de 25 de
Junio, del Patrimonio Histórico Español y arts. 30, 31, 32 de la Ley 1/1991, de 3 de
Julio, del Patrimonio Histórico de Andalucía aconsejan un máximo de cautela en
cualquier decisión que al respecto se adopte, por lo que estima necesario un periodo de
análisis en el que establecer un diagnóstico sobre la conveniencia y los mecanismos
precisos para su actualización, demorando la aplicación de determinadas técnicas de la
nueva Ley del Suelo hasta la redacción de su modificación, si se estimase esta precisa.
En consecuencia, el Plan General establece la remisión de la posible alteración del
ámbito y del catálogo del Conjunto Histórico, a su posterior estudio, quedando su
desarrollo diferido en el tiempo, en cuyo momento se adoptará la decisión que proceda
previa la oportuna modificación del Plan General, en su caso.
De esta modo se garantiza la necesaria coordinación entre ambos documentos, pero se
evita al mismo tiempo -al independizarlos administrativamente- que las demoras en la
tramitación de uno de ellos provoque retrasos innecesarios en el otro.
Como determinaciones mínimas del Plan General para el ámbito del Plan Especial se
tendrán:
a) Definir los elementos de la estructura general y orgánica en el ámbito del Plan
Especial. En concreto, se definirán los elementos del sistema general de comunicaciones,
de espacios libres, equipamiento comunitario y de infraestructuras.
b) Usos y niveles de intensidad correspondiente a las zonas que se delimiten en el
ámbito del Plan Especial. (Dado que partimos de la hipótesis de que dicho ámbito
constituye un área de reparto independiente no es necesario que el Plan General
especifique las tipologías pormenorizadas cuya determinación queda, por tanto, remitida
al Plan Especial).
c) Aprovechamiento tipo para el ámbito del Plan Especial que como hemos señalado
constituye un área de reparto independiente.
d) Medidas genéricas de protección del Conjunto.
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