MEMORIA DE GESTIÓN

3. LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO

La primera operación clave del Plan con incidencia en la ejecución posterior del mismo es la clasificación del suelo del término municipal.

La clasificación determina el régimen jurídico del suelo, que es el conjunto de deberes, derechos y limitaciones a que queda sometida cada propiedad en el desarrollo de las determinaciones del planeamiento. Determina además el dimensionado del Plan, y se fija la ocupación del suelo destinado a usos urbanos: existentes, que quedan consolidados como tales, y aquellos más idóneos para ser ocupados tras un proceso de ordenación y urbanización. Al mismo tiempo se preserva otra parte del territorio del crecimiento y la ocupación por usos urbanos. La clasificación responde por tanto a la estructura urbana que propone el Plan y es, al mismo tiempo, el instrumento adecuado legalmente para su real plasmación.

Dada la importancia capital que esta decisión tiene para las posibilidades reales de desarrollo de los distintos ámbitos del planeamiento, además de su extraordinario alcance jurídico, se hace preciso establecer unos mínimos criterios genéricos de clasificación de suelo que eviten arbitrariedades inevitables si se analizara aisladamente cada caso concreto y ello sin perjuicio de las necesarias matizaciones derivadas del mayor número de datos obtenidos al analizar cada situación separadamente.

No obstante conviene señalar, con carácter previo, que la nueva ley del suelo ha disminuido las diferencias que en orden a régimen jurídico establecía la ley del suelo de 1976 entre el suelo urbano y el suelo urbanizable (dejamos de lado el suelo no urbanizable que no es objeto de actuación urbanística)

3.1. LAS DIFERENTES CLASES DE SUELO

El Plan General, según la realidad consolidada y el destino previsto para las distintas áreas, segmenta el territorio de conformidad con lo establecido en la legislación vigente en los siguientes grandes ámbitos o clases de suelo:

3.1.1. Suelo urbano (SU).

Comprende las áreas históricamente ocupadas por el desenvolvimiento de la ciudad a la entrada en vigor del Plan y aquellas otras que, por la ejecución de éste, lleguen a adquirir tal condición en el futuro. Sus condiciones de utilización dependen de este hecho y de las determinaciones de Plan.

Una parte de este suelo precisará operaciones de reestructuración y ejecución que lo asemejan en esto al suelo urbanizable, sin embargo la mayor parte del mismo estará sometido a procesos menores, sin necesidad de grandes reformas de la estructura parcelaria, ni de inversiones en nuevas infraestructuras y servicios. En todo caso, será preciso el reparto equitativo de cargas y beneficios, que en este último caso, será fundamentalmente la obtención de los terrenos destinados a dotaciones públicas de carácter local.

3.1.2. Suelo urbanizable.

Se caracteriza por estar destinado por el Plan a ser soporte del crecimiento urbano previsto. En todo caso, su utilización urbana queda muy condicionada por las determinaciones del Plan, que exige no sólo reconsiderar su actual estructura parcelaria, sino también la realización de fuertes inversiones públicas y privadas en la preparación del suelo, en especial, mediante la ejecución de infraestructuras y servicios. Sólo el cumplimiento de estos requisitos y de sus consecuencias -el reparto de cargas y beneficios entre ellas- da derecho a la apropiación de parte de las plusvalías que genera la actuación.

En razón de las previsiones en el tiempo que el Plan establece para su incorporación al proceso de desarrollo urbano se divide en las categorías de programado y no programado.

3.1.3. Suelo no urbanizable (SNU).

Es aquel que el Plan mantiene ajeno a cualquier destino urbano, confirmando su valor agropecuario y natural, o que no se precisa para el modelo de crecimiento previsto. Queda, por tanto, sometido a rigurosas restricciones de orden normativo en orden a las posibles actividades y usos que puedan usar este suelo como "soporte".

3.1.4. Sistemas generales (SG)

Comprende esta categoría las superficies que, sin perjuicio de la clasificación del suelo, son destinadas por el Plan al establecimiento de los elementos dotacionales públicos determinantes del desarrollo urbano y especialmente configuradores de la estructura general y orgánica del territorio. El Plan General, en todo caso, adscribe a las distintas clases de suelo los sistemas generales por él previstos.

Son clases de suelo, en sentido estricto, el urbano, el urbanizable y el no urbanizable.

El tratamiento que recibe el suelo de sistemas generales es peculiar. Desde el punto de vista conceptual el suelo de sistemas generales ha de colocarse en el nivel de la estructura general y orgánica del territorio, lo que trasciende su localización física concreta, sin desconocer por ello los efectos que induce en el territorio circundante.

3.2. LOS CRITERIOS DE DELIMITACIÓN DEL PLAN GENERAL

En todo caso los criterios de delimitación por el Plan de las distintas clases han sido los siguientes:

3.2.1. Situaciones existentes en el momento de redactar el Plan.

a) Suelo urbano.

Tiene carácter reglado, por lo que en ésta clase de suelo se debe aplicar de manera estricta los criterios señalados en el art. 10 de la Ley del Suelo. Es decir serán suelo urbano aquellos terrenos que el plan incluya en dicha clase por estar consolidados y/o urbanizados (y con el requisito adicional introducido por la jurisprudencia más reciente de exigir no sólo un grado de urbanización determinado, sino que los terrenos se encuentren insertados adecuadamente en la malla urbana).

En todo caso, el Plan tiene un margen para delimitar las áreas de referencia en base a las cuales cuantificar el grado de consolidación o para establecer los servicios públicos de infraestructuras requeridos, según estado de ejecución y conservación.

b) Suelo no urbanizable especialmente protegido.

Tiene igualmente carácter reglado e incluye el suelo merecedor de protección, y en todo caso aquel protegido bien por su legislación específica o incluido en el catálogo del Plan Especial de Protección del Medio Físico de la Provincia.

c) Planes parciales aprobados definitivamente con anterioridad.

Es tema clave de la revisión del Plan -como ya se ha señalado en la introducción- , tanto por sus implicaciones meramente urbanísticas como por la posibles consecuencias indemnizatorias que deriven de las soluciones adoptadas.

La casuística de situaciones depende del momento de ejecución en que se encuentren. Era la situación de "en curso de ejecución" que regulaba la Ley del Suelo de 1976, situación compleja que ahora ha clarificado la nueva ley al regular el proceso de adquisición de facultades urbanísticas.

La clasificación del suelo se realiza de manera estrictamente reglada como se ha señalado anteriormente. La clasificación del suelo en los ámbitos con planeamiento aprobado es la que corresponde al grado de consolidación o urbanización de la totalidad del mismo, conforme a lo establecido en la Ley del Suelo, y de acuerdo a las siguientes reglas:

Los terrenos incluidos en Planes Especiales de Reforma Interior que desarrollan el anterior Plan General e incorporados a éste se clasifican, en todo caso, como suelo urbano.

Los terrenos incluidos en Planes Parciales correspondientes a sectores de suelo urbanizable del anterior Plan, que se incorporan a este, se clasifican como suelo urbano si cumplen los requisitos del artículo 10 de la Ley del Suelo, y como suelo urbanizable en caso contrario, con independencia del grado o fase en que se encuentre el proceso de gestión de dichos suelos. Con lo que se resuelve un error frecuente en algunos planes que clasificaban como suelo urbano los terrenos incluidos en el ámbito de un Plan Parcial aprobado definitivamente, aunque no estuviera ejecutada la urbanización. Por el contrario el Plan General de Málaga propone la clasificación como urbano sólo para aquellos sectores cuyo grado de urbanización y/o consolidación sea el establecido en la ley del suelo

Otra cuestión a considerar en la clasificación de los planes aprobados, ha sido la de las posibles indemnizaciones que pudiera generar la clasificación del suelo por el nuevo Plan General. Ponderándose las siguientes situaciones:

a) Planes parciales aprobados definitivamente. El propietario solo ha adquirido el derecho a urbanizar. Por tanto la clasificación del suelo en la revisión-adaptación del Plan General puede ser la que más convenga, sin derecho alguno a indemnización, en base a la aprobación del PPO.

b) Planes parciales aprobados definitivamente, con la urbanización sin concluir. La clasificación en la revisión del Plan dará derecho de indemnización de todas aquellas obras de urbanización, ejecutadas en plazo, que como consecuencia de la modificación del Plan devengan inútiles. Por consiguiente solo la clasificación como suelo no urbanizable da derecho a indemnización inmediata de las obras ejecutadas dentro de los plazos previstos al efecto.

La clasificación como suelo urbanizable -programado o no- será indemnizable sólo si la nueva ordenación hace inviables las obras de urbanización y solo en la parte que dichas obras no sean útiles. Para discernir lo cual habrá que esperar a la aprobación definitiva del planeamiento de desarrollo.

c) Planes parciales con urbanización concluida. Se han de clasificar como suelo urbano, pudiendo disminuir su aprovechamiento, en cuyo caso generan derecho a indemnización siempre que la reducción de aprovechamiento susceptible de apropiación con el nuevo Plan no fuese materializable por alguno de los mecanismos previstos en la ley.

3.2.2. Destino final previsto en el Plan.

En función de los objetivos de preservar el estado natural o de transformar en ciudad el territorio, el suelo se clasifica en alguna de las clases de suelo urbanizable (programado o no programado) o suelo no urbanizable (común), cuya elección tiene carácter discrecional.

En cualquier caso, se clasifica como suelo urbanizable programado el necesario para cubrir las necesidades de suelo que resulten de las previsiones del propio plan a un plazo de cuatro años (al haberse previsto un único cuatrienio en suelo urbanizable programado).

Las actuaciones de segunda residencia, turísticas y productivas se encajan, en ausencia de otra opción concreta, en el suelo urbanizable no programado, que posibilita la protección y salvaguarda de recursos. Dicho suelo tiene sentido para éstas actuaciones de segunda residencia, sobre cuya ubicación existan diversas alternativas, así como para operaciones de vivienda de una cierta envergadura y escala, o simplemente como elementos de articulación y estructurantes de sectores programados o cubriendo intersticios de suelo urbano.

Para dicho suelo no programado ha parecido necesaria en todo caso una regulación normativa del mismo minuciosa y cuidadosa, que permita desplegar todas las potencialidades que éste suelo encierra, ya que la regulación de la vigente ley del suelo (que no ha modificado la anterior regulación) no facilita, al menos en nuestra comunidad autónoma, el desarrollo y ejecución de éstas piezas.

3.2.3. Situaciones conflictivas

Situaciones conflictivas a la hora de clasificar suelo, y que se han valorado cuidadosamente son:

a) Urbanizaciones y parcelaciones urbanísticas ilegales.

Ambos casos permiten varias soluciones aunque, en todo caso, el criterio es que la legalización de la actuación no debe suponer incremento de cargas para el municipio.

La clasificación como suelo urbano, en función del grado de consolidación se ha hecho acompañar de un PERI o PE con similar alcance, que contemple ejecución de servicios, cesiones, plazos y garantías de ejecución.

Otra solución posible es su clasificación como suelo urbanizable programado, pactando desde el plan la figuras de gestión (entidades colaboradoras de conservación) lo que sin embargo no se ha estimado conveniente en general.

b) Edificaciones marginales en conjuntos más o menos agrupados (diseminados)

Los criterios anteriores son válidos para actuaciones unitarias en origen, pero no para el tipo de construcción marginal (a menudo autoconstrucción) para los que los instrumentos jurídicos previstos en la ley del suelo son inoperantes. La discusión sobre clasificación no es relevante porque serán otros los instrumentos operativos (ordenes de ejecución por seguridad o salubridad; ejecución de obras por contribuciones especiales, etc.)

El Plan adopta decididamente el criterio de legalizar las edificaciones existentes, que entiende compatibles con su modelo territorial. Dicho criterio se justifica no tanto en la ineficacia tradicional de las medidas disciplinarias y sancionadoras al uso en la legislación urbanística, sino en el entendimiento de dichas edificaciones como reflejo de un modelo de asentamiento alternativo deseable socialmente. Sin embargo, su aceptación no debe hace olvidar la necesidad de su regulación normativa y su adecuación al medio físico minimizando los posibles impactos ambientales, lo que se consigue arbitrando en la normativa una serie de mecanismos diversos que van desde la nueva clasificación del suelo (sólo posible mediante el procedimiento de modificación de elementos) y su tratamiento mediante un Plan Especial de Reforma Interior en suelo urbano, hasta los mecanismos derivados de las simples ordenes de ejecución, pasando por los Planes Especiales de Mejora del Medio Rural, en caso de no ser posible o deseable la reclasificación de los terrenos y se opta por su mantenimiento como suelo no urbanizable (lo que hoy es compatible con el reconocimiento de la existencia de núcleos rurales por el Texto Refundido de la Ley del Suelo)

c) Edificaciones -no residenciales- aisladas en medio rural.

La existencia de ciertos usos atípicos en suelo no urbanizable (determinados usos industriales, equipamientos privados, etc.) puede plantear dudas. En general, salvo motivos de peso en contra se clasifican como suelo no urbanizable. El problema estriba en la aplicación del régimen de fuera de ordenación cuando la normativa del no urbanizable de este Plan no es compatible con el uso existente. La solución se ha buscado en la adecuada regulación normativa de las disposiciones transitorias del plan (Otra alternativa es su inclusión en el régimen del fuera de ordenación pactando la licencia de uso, una vez comprobado la caducidad de la posibilidad de reacción administrativa y previa renuncia a posibles indemnizaciones)

f) Vacíos en tejido urbano consolidado

Su clasificación como suelo urbano ha requerido la previsión de un PERI o en su caso de un Estudio de Detalle lo que se ha hecho depender del grado de complejidad de la ordenación que sea precisa y no ya de la posibilidad de obtener cesiones, etc. (como era criterio común en el marco de la ley de 1976).

3.2.4. Sistemas generales.

Aquí se plantea el problema de la clasificación de los sistemas generales, cuyos terrenos, sin perjuicio de la clasificación del suelo, son destinadas por el Plan al establecimiento de los elementos dotacionales públicos determinantes del desarrollo urbano y especialmente configuradores de la estructura general y orgánica del territorio. Metodológicamente por tanto, es aconsejable su tratamiento autónomo al margen de la clasificación del suelo.

Sin embargo dicha cuestión había generado cierta discusión durante la vigencia de la anterior Ley del Suelo. La imprecisión derivada del anterior texto ha desaparecido con el nuevo Texto Refundido quedando claro (art. 9 Ley del Suelo) que no es necesario ya clasificar los suelos que se necesiten para sistemas generales.

Ello no implica, sin embargo, la necesidad de que los sistemas generales de nueva creación, o sea los sistemas generales que establece este Plan deben quedar garantizados en cuanto a su obtención y ejecución lo que implica, además de las pertinentes determinaciones de programación, la necesidad de adscribirlos o incluirlos en las distintas clases de suelo para su obtención y valoración.

a) Posibles equipamientos de borde en el casco.

Respecto a los mismos su inclusión en el suelo urbano o urbanizable depende de la cantidad de sistemas repercutibles sobre esta última clase de suelo, ya que en principio su inclusión como suelo urbanizable programado permite su obtención gratuita -mediante compensación por ocupación directa-, lo que no es posible en suelo urbano -donde hay que recurrir a la expropiación-.

b) Infraestructuras y servicios alejados del casco

En relación a estos sistemas la solución habitual es la de incluirlos o adscribirlos al suelo urbanizable (programado o no). Sin embargo ciertos usos (vertederos, centrales transformadoras, viarios extremos, etc) tienen mejor encaje legal dentro del suelo no urbanizable.