MEMORIA DE GESTIÓN

2. CRITERIOS GENERALES

La necesidad demostrada de que el Plan incorpore su gestión posterior incide en varios mecanismos del mismo cuyo análisis a la luz de la ejecución posterior arroja aspectos novedosos, y permite formar criterio sobre cuestiones que, de otra forma, resultarían ambiguos.

En primer lugar, y en aras de la claridad conceptual del Plan a la que venimos refiriéndonos es preciso explicitar la estructura del propio documento en cuanto a sus niveles normativos y divisiones territoriales.

2.1. NIVELES NORMATIVOS

Dentro de la multitud de cuestiones que en relación al urbanismo se han suscitado con ocasión de los recientes debates propiciados por el informe del Tribunal de Defensa de la Competencia sobre la competencia en el mercado del suelo (cuestiones sobre los que dada su actualidad haremos diversas referencias en estas páginas) uno de los más significativos ha sido el de la necesidad de agilizar, dentro de un sistema de reglas, los trámites administrativos.

En efecto, el complejo sistema urbanístico español se llena de garantías para evitar o paliar la discrecionalidad de los poderes públicos en la elaboración del planeamiento (tramitaciones con información y participación pública, aprobación mediante acuerdo de dos administraciones, un sistema complejo de equidistribución para repartir cargas y beneficios equitativamente, concesión de licencias como acto reglado, posibilidad de recursos en todas sus fases, etc.), pero estas mismas garantías son causa de su complejidad y lentitud.

En principio, se hace necesario perseguir la simplificación de los procedimientos y la reducción de los plazos y una de las soluciones propuestas en los debates de la Comisión de Expertos de Urbanismo que se formó a raíz de la publicación del informe del Tribunal, fue la de clarificar el alcance de las determinaciones que contiene un Plan General. En efecto, el Plan contiene determinaciones con muy diverso contenido en un abanico diverso que alcanza desde aquellas determinaciones que establecen su modelo territorial, claramente vinculantes, estables y "seguras", y por tanto difícilmente modificables, hasta aquellas otras que son de menor entidad al regular aspectos más secundarios de la ordenación, con carácter vinculante, pero que pueden ser más fácilmente modificables, matizables o revisables (al no afectar derechos de propiedad y sí sólo a la geometría de la ordenación), en función de las circunstancias, situaciones y criterios que el propio Plan establezca. Asimismo, el Plan incluye, o puede incluir determinaciones no vinculantes, con carácter orientativo, que constituyen directrices a seguir -o alternativamente modificar justificadamente- por el planeamiento de desarrollo.

Es evidente, que tan amplia gama de situaciones no puede encuadrarse en un mismo tratamiento administrativo. El cambio de un parámetro no básico de la Ordenanza de la Edificación, no puede ni debe tener el mismo -y complejo- trámite que la Ley del suelo prevé para una modificación sustancial del Plan. Por consiguiente, es necesario "diferenciar los elementos esenciales de los que no lo son y aplicar para estos segundos procedimientos sencillos de modificación", como señalaba el citado informe de la comisión de expertos.

Si bien algunas de estas posibles acciones precisan una adecuada regulación normativa -por ejemplo, a nivel autonómico- lo cierto es que dentro del marco legislativo actual (que posibilita por cierto un margen de actuación mucho más amplio del que a primera vista podría suponerse) se ha estimado posible avanzar en la línea apuntada, clarificando los distintos niveles normativos del Plan General y, congruentemente, la tramitación necesaria para los mismos. En consecuencia, el Plan propone distinguir dentro de las alteraciones de planeamiento que no suponen su revisión las siguientes clases en función de la determinación objeto de la alteración:

Cualificadas, aquellas que tuviera por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos, y que se ajustarán a lo dispuesto en el artículo 4.10º del Decreto 77/1994 que regula el ejercicio de las competencias de la Junta de Andalucía en materia de ordenación del territorio y urbanismo.

Sustancial, aquellas que alteran la estructura general y orgánica del territorio o afectan a la clasificación del suelo o al suelo no urbanizable, y cuya aprobación será competencia del Consejero de Obras Públicas y Transportes y se tramitará según lo dispuesto en el artículo 128 de la Ley del Suelo, con las especificidades del Decreto 77/1994 de la Junta de Andalucía.

Puntual, aquellas modificaciones que no afectan a los aspectos antes citados, y cuya aprobación definitiva corresponde al Ayuntamiento de Málaga en virtud del artículo 22.1 del Decreto 77/1994 de la Junta de Andalucía.

Menores, aquellas otras alteraciones que no tienen la consideración de modificaciones del Plan General (Serían aquellas determinaciones que el informe de la Comisión de Expertos encuadraba como modificaciones menores o no esenciales del Plan General) y que incluiría:

a) Las alteraciones en las determinaciones del Programa de Actuación, que se ajustaran a lo dispuesto específicamente para las mismas.

b) La delimitación de unidades de ejecución y la de áreas de reserva de terrenos para el Patrimonio Municipal de Suelo, no previstas expresamente en el Plan General, así como la modificación de las previstas en el documento.

c) Las alteraciones que puedan resultar del margen de concreción que la ley y el propio Plan General reserva al planeamiento de desarrollo.

En particular, se considerará así los meros ajustes puntuales en la delimitación de los instrumentos de planeamiento y de gestión, siempre que no impliquen reducción de los sistemas generales o de los espacios libres.

Igualmente se incluyen en este supuesto las alteraciones que el planeamiento de desarrollo introduce -justificadamente- en las determinaciones no vinculantes del Plan General.

d) Las alteraciones de las determinaciones no básicas de las ordenanzas de edificación contenidas en este Plan General. Entendiendo como tales aquellas determinaciones que no tienen incidencia en la definición del derecho de propiedad.

e) Los acuerdos singulares de interpretación del Plan General y la aprobación de Ordenanzas Especiales para el desarrollo o aclaración de aspectos concretos del Plan previstos o no en estas Normas.

f) La corrección de los errores materiales, aritméticos o de hecho, de conformidad a la legislación aplicable.

2.2. DIVISIONES DEL TERRITORIO

Un Plan debe ser un documento claro y explícito. Sus determinaciones deben dejar el menor margen de imprecisión, duda o ambigüedad. Esto que es importante en lo que respecta a las cuestiones normativas del Plan se convierte en imprescindible en todo lo que atañe a la ejecución del mismo, o sea a su posterior gestión.

Estrategias confusas, poco precisas o que permitan distintas opciones normativas generan una inseguridad jurídica que puede paralizar el desarrollo y la ejecución del Plan.

En esta línea el Plan efectúa un decidido esfuerzo de sistematización terminológica y estructural distinguiendo entre determinaciones planeamiento y determinaciones de gestión. Los planos correpondientes recogen sólo aquellas delimitaciones acordes con su finalidad. En concreto el plano de "Calificación, Usos y Sistemas" recoge las calificaciones (ordenanzas) en suelo urbano, así como las delimitaciones -en toda clase de suelo- de los ámbitos de planeamiento, ya sea planeamiento de desarrollo del Plan del 83 que se incorpora o ámbitos donde se establece la obligatoriedad de tramitar determinadas figuras de planeamiento en desarrollo del presente Plan General. El plano de "Gestión del Suelo" recoge la delimitación de áreas de reparto y unidades de ejecución, así como la delimitación de los sistemas generales y locales pendientes de obtención. Se establecen la siguientes divisiones del territorio municipal:

2.2.1. División del suelo: Clasificación

El Plan General divide el suelo de la totalidad del municipio de Málaga según la realidad consolidada y el destino previsto por el Plan, y distingue las siguientes áreas:

Suelo urbano (SU).
Suelo urbanizable, que se divide en dos categorías:

a) Suelo urbanizable programado (SUP).
b) Suelo urbanizable no programado (SUNP).

Suelo no urbanizable (SNU), que se divide en las siguientes categorías:

a) Suelo no urbanizable de especial protección.
b)Suelo no urbanizable común.

Suelo de sistemas generales (SG).

2.2.2. División del suelo: Calificación

Mediante la calificación, el Plan General asigna a cada parte del territorio un uso determinado, con carácter global en las distintas clases de suelo y, complementariamente, con carácter pormenorizado en suelo urbano directo y no urbanizable.

Los usos globales se regulan por estas Normas, distinguiendo aquellos de carácter dotacional:

Los usos de carácter no dotacional son los siguientes:

a) Residencial.
b) Industrial.
c) Terciario.
d) Turístico.

Son usos de carácter dotacional los siguientes:

a) Transporte y comunicaciones
b) Parques y jardines públicos
c) Equipamiento comunitario
d) Servicios e infraestructuras urbanas.

Estos usos de carácter dotacional se entienden sin perjuicio y al margen de su titularidad, que podrá ser privada o pública, o, en éste último caso, con independencia de que formen parte de los sistemas generales o constituyan sistemas locales.

Igualmente se regulan en este Plan General, en determinados casos, los usos pormenorizados. La pormenorización de usos, en las áreas de suelo urbano remitido a planeamiento especial de reforma interior y en las de suelo urbanizable, es función propia del planeamiento especial y parcial correspondiente.

2.2.3. División del suelo: Ordenación

Atendiendo al grado de detalle de la ordenación que establece el Plan y de la necesidad, por consiguiente, de remitir o no la ordenación detallada de los terrenos a otras figuras de planeamiento, este Plan establece, para cada clase y categoría de suelo, los siguientes ámbitos:

En el suelo urbano:

a) Suelo urbano directo.

Ordenado de modo detallado y finalista. Cuyo desarrollo viene posibilitado por la aplicación directa de las determinaciones propias del Plan General para la zona de que se trate (ORDENANZAS).

b) Areas de planeamiento remitido.

Son aquellas para las que el Plan General contiene o bien la ordenación básica con remisión de su ordenación detallada a desarrollo posterior mediante Planes Especiales de Reforma Interior (PERI), o bien contiene su ordenación detallada pero que precisa ser completada mediante Planes Especiales temáticos (PE) o Estudios de Detalle (ED).

En el suelo urbanizable:

1. Sectores de suelo urbanizable programado.

Sujetos a desarrollo por medio de los Planes Parciales correspondientes (PP).

b) Unidades de suelo urbanizable no programado.

Pendientes de desarrollo a través de Programas de Actuación Urbanística (PAU) y ulteriores Planes Parciales.

En el suelo no urbanizable el Plan General establece directamente su normativa de aplicación, sin perjuicio de la necesidad de redactar determinadas figuras complementarias de planeamiento cuando así se requiera.

En el suelo de Sistemas Generales el Plan General ordena directamente determinados elementos o bien remite la ordenación detallada de los mismos al planeamiento especial o, en su caso, parcial correspondiente.

Con independencia de la anterior división, el Plan delimita, en suelo urbano y urbanizable, aquellas áreas para las que incorpora, con modificaciones (PAM) o sin ellas (PA), las determinaciones de un planeamiento o gestión anterior, aprobado y en curso de ejecución.

2.2.4. División del suelo: Areas de Reparto

A fin de definir el contenido normal del derecho de propiedad, el Plan General delimita diversas áreas de reparto de cargas y beneficios (AR) para el suelo urbano y el suelo urbanizable programado.

En suelo urbanizable no programado, los ámbitos de cada Programa de Actuación Urbanística, junto con los sistemas generales que se adscriban o incluyan en los mismos para su gestión, integrarán cada una un único área de reparto, cuyo aprovechamiento tipo deberá ser fijado en el propio Programa de Actuación Urbanística.

2.2.5. División del suelo: Unidades de ejecución

Sin perjuicio de la posterior delimitación de unidades de ejecución y demás determinaciones de gestión que corresponda adoptar por las figuras de planeamiento de desarrollo (PERI y PP), el Plan General determina y delimita los siguientes ámbitos:

a) Unidades de Ejecución, continuas o discontinuas, en suelo urbano directo.
b) Polígonos o unidades para la gestión de Areas de Planeamiento Aprobado, en su caso.

2.3. ADAPTACIÓN A LA NUEVA LEY DEL SUELO

En nuestro caso, la necesidad de adaptación a la nueva ley del suelo por transcurso del plazo previsto en la propia ley añade un dato de mayor complejidad al proceso de revisión en marcha.

Si bien la nueva ley no supone una radical modificación del régimen urbanístico vigente, lo cierto es que ha introducido la posibilidad de recurrir a determinadas técnicas de gestión y de intervención en el mercado de suelo. Por tanto se amplía el abanico de mecanismos de gestión disponibles a la hora de diseñar el modelo del Plan General.

De igual modo, y con el objetivo de simplificar al máximo el proceso, se propone que dicha adaptación se verifique incorporando, en lo posible, los mecanismos de gestión del Plan vigente.

En esta línea parece interesante incorporar toda la experiencia acumulada en la práctica de la legislación anterior, traduciendo la terminología de la ley a dicha práctica, que ha sido convertida en habitual por la práctica urbanística cotidiana, con la finalidad de hacer más comprensibles los nuevos mecanismos.