MEMORIA DE GESTIÓN

10. VIGENCIA DEL ANTERIOR PLANEAMIENTO. RÉGIMEN TRANSITORIO

10.1. LA INCIDENCIA DE LA REVISIÓN DEL PLANEAMIENTO GENERAL

La revisión de un Plan General supone un proceso problemático, en cuanto afecta a situaciones urbanísticas consolidadas o en curso de ejecución, con una compleja repercusión técnica y jurídica (derechos adquiridos, sistemas de actuación en curso de ejecución, licencias concedidas, etc).

Por tanto, y con el fin de no introducir distorsiones adicionales en estos procesos, se hace necesario una especial cautela en la toma de decisiones que afecten a los mismos. En este sentido y a fin de no crear una ruptura innecesaria con el Plan que se revisa es necesario partir de un análisis muy cuidadoso de la herencia urbanística que se recibe, introduciendo sólo aquellas modificaciones que sean estrictamente necesarias para paliar los posibles déficits de equipamientos o infraestructuras existentes.

La opción del Plan General de Málaga es, por tanto, la de asumir el planeamiento vigente derivado del Plan que se revisa, planeamiento que se incorpora al nuevo Plan. Los planes aprobados durante la vigencia del PGOU de 1983 han sido expresamente recogidos en el plano de "calificación, Usos y Sistemas" bajo las siglas PA (planeamiento aprobado que se incorpora al nuevo Plan), en algunos -si bien reducido- número de casos, la incorporación del Planeamiento vigente ha precisado la alteración de alguna de las determinaciones de dicho planeamiento bien por razones de nuevas infraestructuras que puedan afectarle o en introducción de mejoras en su ordenación, estos últimos planes se han delimitado igualmente en el plano de "Calificación, Usos y Sistemas" con las siglas PAM (planeamiento aprobado que se incorpora con modificaciones.

Dichos planes se ajustarán, en cuanto a clasificación y aprovechamiento tipo, a los siguientes criterios generales:

a) Clasificación del suelo al margen de su régimen urbanístico. En todo caso, la clasificación del suelo se realiza de manera estrictamente reglada como se ha señalado en el capítulo correspondiente de esta Memoria y se ha independizado del tratamiento urbanístico que se da a estos suelos, por lo que convierte irrelevante a efectos de determinar el régimen urbanístico aplicable a estos terrenos.

b) Área de reparto independiente, con lo que se independiza del resto del Plan a efectos de su gestión, que por tanto, se efectuará conforme a las determinaciones del Plan de 1.983. En efecto, como ya se ha explicado, cada sector de planeamiento parcial o área de planeamiento especial de reforma interior cuya ordenación se respete e incorpore a este Plan General constituye junto con los Sistemas Generales que, en su caso, estuviesen adscritos a los mismos una única área de reparto. El Plan General fija para cada una de éstas áreas de reparto el correspondiente aprovechamiento tipo, expresado en metros cuadrados construidos por metros cuadrados de suelo, referido al uso global característico del área de reparto.

c) En todo caso, y reconociendo la complejidad de los procesos de gestión urbanística, el Plan General matiza la exigencia de cumplimiento de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización y establece como regla general para estos suelos la modulación del grado de cumplimiento del deber de urbanizar en función de los plazos previstos, fijados en el planeamiento o en su defecto en la legislación urbanística, y en correspondencia al grado efectivo de urbanización.

Dichas criterios se completan con los específicos establecidos por el Plan para cada grupo de estos planes según el grado de incorporación de sus determinaciones, así como con las especificaciones particulares establecidas para cada sector concreto en su correspondiente Ficha urbanística.

Sin embargo, la revisión o modificación de los planes afecta no solamente a otras figuras de planeamiento, sino también a realidades mucho más concretas, tanto jurídicas como materiales. El Plan analiza también de forma minuciosa la incidencia que las nuevas determinaciones tienen sobre las licencias y edificaciones existentes, con el fin de, sin perjuicio de lograr el objetivo de su integra aplicación, no generar tensiones innecesarias o provocar procesos traumáticos en bienes y derechos particulares. Dicho régimen se regula pues, de forma pormenorizada, atendiendo a su incidencia jurídica y a sus posibles consecuencias, que deben necesariamente valorarse (reducción de aprovechamientos, expropiaciones, indemnizaciones, etc.) siquiera sea de forma global.

En consecuencia se ha prestado una especial atención a la incidencia del nuevo Plan sobre el planeamiento vigente y en curso de ejecución, sobre las licencias concedidas y en tramitación y sobre las edificaciones existentes a fin de regular de la manera más adecuada el oportuno régimen transitorio, incorporando al Plan General todas aquellas determinaciones del Plan anterior cuya revisión no sea estrictamente necesaria. Ello implica su tratamiento jurídico diferenciado y su regulación con un específico régimen transitorio.

La importancia que el Plan otorga a dicho régimen transitorio (y el respeto por tanto a las situaciones en el implícitas) se refleja en el hecho -no habitual en los planes- de dedicar a ésta materia un Título específico dentro del cuerpo normativo del Plan. Parece esta la mejor manera de indicar de forma explícita la importancia que el respeto a las situaciones anteriores nos merece, por lo que se ha optado por ésta solución - que no altera el contenido y carácter de éstas determinaciones- como opuesta a la solución más habitual de incluir este tipo de determinaciones como simples Disposiciones Transitorias situadas generalmente al final de la normativa.

10.2. PLANEAMIENTO CUYA ORDENACIÓN SE RESPETA

Sin perjuicio de los criterios generales, a que ya se ha hecho mención y de las determinaciones particulares contenidas en las correspondientes Fichas, se explican a continuación los criterios y reglas seguidas por el Plan General para establecer y regular el régimen transitorio aplicable al planeamiento aprobado definitivamente cuya ordenación se respeta (PA).

10.2.1. Ejecución conforme a sus propias determinaciones.

En principio, en cada ámbito de planeamiento cuya ordenación se respeta serán de aplicación las determinaciones establecidas en el propio planeamiento (PP, PERI) que se incorpora.

No obstante lo anterior, se admite que para dichos ámbitos se altere la densidad máxima prevista por dicho instrumento de planeamiento para adaptarla a lo establecido en la Normativa del Plan General para el nuevo planeamiento de desarrollo, a cuyos efectos podrá tramitarse una modificación puntual de elementos del Plan Parcial, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones:

a) La alteración debe garantizar, en todo caso, la equitativa distribución de cargas y beneficios en el ámbito ordenado. Además, se debe justificar que no se causa perjuicio a terceros.

b) Asimismo se debe garantizar que dicha alteración no supone una merma del nivel de dotaciones previsto para el sector, a cuyo efecto se justificará el cumplimiento de las reservas mínimas establecidas en la Ley del Suelo y anexo del Reglamento de Planeamiento para la densidad total resultante en el sector.

El cómputo de estos estándares se efectuará en función de cada 100 metros cuadrados de techo edificable en el sector.

Los planes cuya ordenación se respeta se ejecutarán, en todo caso, conforme a sus propias determinaciones y se ajustarán a los ámbitos de gestión (polígonos o unidades de actuación) y sistema de actuación que se hubiesen establecido en su día. Sin embargo, se admite que el Ayuntamiento pueda introducir aquellas modificaciones en su ejecución que supongan una mejor gestión de los mismo o la simplificación de los trámites necesarios, sin alterar las determinaciones de dicho planeamiento.

10.2.2. Aprovechamiento susceptible de apropiación

La cuantía del aprovechamiento susceptible de apropiación, en estos ámbitos de planeamiento, se regula en función del grado de cumplimiento de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización (modulados conforme a la regla general), a la entrada en vigor del Plan General (lo que implica la posibilidad de cumplimiento de dichos deberes durante la tramitación de éste Plan). Dicha regulación valorará las siguientes circunstancias.

Cumplimiento de deberes en plazo. Si en el momento de entrar en vigor el presente Plan General se han cumplido los deberes de cesión, equidistribución y urbanización en plazo, el aprovechamiento urbanístico resultante del planeamiento anterior debe entenderse patrimonializado. Por consiguiente, no cabe exigir nuevas cesiones en base al nuevo Plan, ni global ni individualmente al solicitar las licencias de edificación.

Parece en todo caso razonable, y congruente con la legislación urbanística que los casos de cumplimiento de los referidos deberes fuera de plazo, pero donde el Ayuntamiento no hubiese iniciado, a la entrada en vigor del Plan General, el correspondiente expediente declarativo del incumplimiento se someterán a idéntico régimen.

Gestión iniciada. Cuando en el momento de entrar en vigor el presente Plan General la ejecución del planeamiento en el polígono o unidad de actuación hubiese alcanzado algunas de las fase que se indican a continuación:

a) En el sistema de compensación la aprobación de la Junta de Compensación o la aprobación definitiva del proyecto de compensación, caso de tratarse de un único propietario.

b) En el sistema de cooperación la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación, o la declaración de su innecesariedad (conviene precisar que éste último supuesto incluido por el Plan General viene a cubrir una laguna del texto legal).

c) En el sistema de expropiación la aprobación de la relación de propietarios y descripción de bienes y derechos afectados.

En estos casos, el aprovechamiento susceptible de apropiación será:

a) En suelo urbano remitido a PERI, el 85 por 100 del aprovechamiento medio resultante en el polígono o unidad de ejecución correspondiente.

b) En suelo urbanizable programado con PP, el 85 por 100 del aprovechamiento medio del sector previa deducción, en su caso, del exceso de aprovechamiento del sector respecto al medio del correspondiente cuatrienio.

Gestión no iniciada. Si en el momento de entrar en vigor el Plan General no se han alcanzado en la ejecución del planeamiento las fases a que hace referencia el punto anterior, serán de aplicación las determinaciones correspondientes a los aprovechamientos tipo que establece este Plan General.

No obstante, en los casos en que en dicho momento se hubiese cumplimentado el deber de urbanizar, lo que se valorará por el grado de cumplimiento del mismo, se aplicará lo dispuesto para el supuesto de gestión iniciada, siempre que el cumplimiento de los deberes de cesión y equidistribución pendientes se efectúe en un plazo máximo fijado por el Plan General en seis meses desde su entrada en vigor. Idéntica regla se aplicará a los propietarios individuales o conjuntos que en el mismo plazo constituyan la garantía suficiente que se regula en la normativa.

10.3. PLANEAMIENTO CUYA ORDENACIÓN SE MODIFICA

A continuación se estudia el régimen aplicable al planeamiento aprobado definitivamente y en curso de ejecución a la entrada en vigor del Plan General, cuya ordenación se modifica por este último (PAM).

En los ámbitos de planeamiento cuya ordenación se modifica se siguen los siguientes criterios.

10.3.1. Determinaciones aplicables para su ejecución

En cada ámbito de planeamiento cuya ordenación se modifica serán de aplicación las determinaciones establecidas en el propio planeamiento (PP, PERI) que se modifica y las correspondientes a las modificaciones introducidas por el Plan General. De conformidad a lo establecido a continuación.

Si las modificaciones derivadas de la aplicación del nuevo Plan son de escasa entidad y no hacen preciso un nuevo proceso de gestión, el régimen aplicable será, el correspondiente al planeamiento cuya ordenación se incorpora al Plan General antes comentado.

En este caso, no será preciso que la aplicación de las normas del Plan General se base en la tramitación de una figura de planeamiento, ni en la modificación de las existentes, bastando a tales efectos el escrupuloso respecto del Plan General y el cumplimiento de todas y cada una de sus determinaciones.

Lo anterior se entiende sin perjuicio de la procedencia de exigir la redacción de un Texto Refundido del Plan Parcial, que incorpore las pequeñas modificaciones introducidas por el Plan General en los casos en que el Ayuntamiento lo estime conveniente.

Si las modificaciones introducidas por el Plan General hacen preciso un nuevo proceso de gestión lo que se recoge expresamente en la correspondiente Ficha normativa, se establece un específico régimen urbanístico.

Estos planes precisarán, en todo caso y a fin de adecuar sus determinaciones a las de este Plan General, Modificación de Elementos del Plan Parcial y, en su caso, Texto Refundido.

Dichos planes se ejecutarán conforme a las previsiones establecidas al respecto en el Expediente de Modificación de Elementos del Plan Parcial que al efecto se redacte.

10.3.2. Aprovechamiento susceptible de apropiación

La evaluación del aprovechamiento apropiable se hará en función de las determinaciones del nuevo planeamiento, sin embargo se preciso determinar el grado de cumplimiento de deberes urbanísticos en función del planeamiento anterior, no para condicionar la nueva ordenación, sino para establecer taxativamente si procede o no indemnización por reducción de aprovechamientos.

No obstante si las modificaciones introducidas por la nueva ordenación no hacen preciso un nuevo proceso de gestión el aprovechamiento susceptible de apropiación se determina en la forma anteriormente señalada para el planeamiento que se incorpora (PA). En caso contrario, se estará a lo siguiente, con aplicación de los criterios generales en cuanto a la consideración del grado de ejecución de la urbanizacíon.

Cumplimiento previo de deberes. Si en el momento de entrar en vigor el Plan General se han cumplido los deberes de cesión, equidistribución y urbanización el aprovechamiento urbanístico derivado del planeamiento anterior debe entenderse patrimonializado.

Por consiguiente será indemnizable la reducción del mismo, como consecuencia de las modificaciones efectuadas, en los supuestos del artículo 237 de la Ley del Suelo.

La indemnización podrá efectuarse -de conformidad con el propietario- computando las cesiones, de terrenos con aprovechamiento lucrativo, ya efectuadas. En cuanto a las cesiones para dotaciones se entenderán permutadas por las que resulten de la nueva ordenación, en la parte que corresponda.

No cumplimiento de deberes previamente. Si en el momento de entrar en vigor el Plan General aún no se ha cumplimentado el deber de cesión, equidistribución y urbanización, bien porque no se ha iniciado proceso alguno o porque se ha producido un incumplimiento en los plazos correspondientes, no cabe entender patrimonializado el aprovechamiento urbanístico, por lo que no es exigible indemnización alguna en base a la reducción del aprovechamiento.

En todo caso, las cesiones efectuadas se computarán o devolverán al propietario.

10.4. PLANEAMIENTO EN TRAMITACIÓN

El planeamiento en trámite a la entrada en vigor del Plan General se ajustará, en todo, a las determinaciones que este Plan establezca.

En consecuencia, el tratamiento establecido por el Plan General para el planeamiento en trámite a su entrada en vigor se hace depender del grado en que el Plan incorpore las determinaciones de dicho planeamiento. En efecto, si la ordenación del planeamiento en tramitación se incorpora al nuevo Plan General lo procedente será la finalización de dicha tramitación, sin necesidad de reiniciar el procedimiento. Cabe entender que éste procedimiento será aplicable siempre que las modificaciones introducidas por el Plan General, aunque revistan cierta entidad, no supongan modificación sustancial del planeamiento en tramitación.

Si la ordenación se respeta, al no modificar el Plan General sus determinaciones de ordenación, no será precisa como hemos indicado nueva tramitación, siempre que, a la entrada en vigor del Plan General, el planeamiento en tramitación hubiese superado la fase de información pública. En este caso bastará con la finalización de su tramitación, completando la ya realizada.

En todo caso, se incorporarán a la aprobación definitiva las determinaciones de gestión establecidas en este Plan General que le correspondan y, en concreto, las referentes a delimitación de unidades de ejecución y elección del sistema de actuación, así como la cuantificación de los excesos de aprovechamiento si los hubiese.

Si la ordenación no se respeta, los terrenos quedarán íntegramente sometidos al nuevo Plan y sus determinaciones sustituidas por las correspondientes de éste. Ello implica el deber municipal de declarar, de forma expresa, la conclusión del procedimiento de tramitación del planeamiento que se deroga.

10.5. LICENCIAS CONCEDIDAS

El Plan General dedica también una especial atención al régimen aplicable a las licencias concedidas al amparo del planeamiento anteriormente vigente. Sin perjuicio del concreto régimen jurídico al que pudieran quedar sometidas en el futuro las edificaciones realizadas al amparo de tales licencias, se establece de forma muy pormenorizada los criterios aplicables en las distintas situaciones que puedan presentarse en la práctica.

El Plan distingue en primer lugar las licencias concedidas, esté o no iniciada la edificación, de aquellas otras que se encuentren en tramitación a su entrada en vigor.

10.5.1. Licencias concedidas

El régimen establecido por la legislación urbanística para las licencias concedidas en el momento de adquirir vigencia la revisión o modificación del planeamiento que les afecte resulta extremadamente riguroso en los casos en que la edificación no se hubiese iniciado, considerando extinguida la eficacia de dichas licencias en cuanto sean disconformes con el nuevo planeamiento (artículo 238.1 de la Ley del Suelo).

No resulta este criterio acorde con los principios que inspiran la redacción de este Plan General. Antes bien, el Plan parte de un entendimiento del planeamiento como un proceso continuo, y por tanto revisable, pero sin necesidad de que dicha posibilidad de alteración o revisión, que responde a indudables criterios de oportunidad, deba generar una incidencia desproporcionada en situaciones de hecho, derechos adquiridos o procesos de ejecución en marcha.

En este sentido, y desde esta forma de entender el planeamiento, el Plan efectúa una lectura sosegada de los procesos afectados por su revisión, y en vez de situar todas las situaciones en un mismo saco, dando un único y riguroso tratamiento jurídico sea cual fuese su concreta importancia para el nuevo planeamiento, estima más conveniente la ponderación dichas situaciones y, en base a ella, establecer un régimen diferenciado para las mismas.

En efecto, no parece lógico aplicar idéntico tratamiento a todas las licencias concedidas en base al planeamiento anterior, sin analizar la manera en que resultan afectadas por el nuevo Plan. No es igual, un terreno que en el nuevo Plan mantiene el uso y la posibilidad de un actuación privada, aunque sus parámetros se vean afectados de un modo importante, de aquellos otros donde el Plan establece -frente al planeamiento anterior- la necesidad de una intervención pública (como puede ser la oportunidad de una apertura viaria, la necesidad de establecer una nueva zona verde o cualquier otro uso dotacional público, etc.). Siendo muy distinta, en ambos casos, la incidencia que el mantenimiento de la licencia tendría para la posibilidad de cumplimiento de las previsiones del nuevo planeamiento, parece lógico que distinta sea la respuesta de éste.

Otras razones que abonan esta postura se encontrarían, asimismo, en la necesidad de dar un tratamiento proporcionado a los legítimos intereses privados en juego, así como la innecesariedad de cargar a la colectividad los costes de indemnizaciones excesivas en situaciones que ni afectan, ni deben afectar, el interés general de dicha colectividad.

Dicha lectura tiene cabida en el marco de la legislación vigente, en cuanto el Plan General de Málaga entiende dichas licencias conformes con la nueva ordenación propuesta, al incorporar el Plan en estos caso y de forma expresa la normativa urbanística vigente en la fecha de su solicitud, aunque de forma transitoria y sólo para la edificación existente y en tanto esta se mantenga y, siempre que, dichas licencias no afecten a terrenos destinados a espacio libre, zona verde, red viaria o uso dotacional públicos.

En caso contrario, y cuando las licencias afecten a espacio libre, zona verde, red viaria o uso dotacional públicos, serán de aplicación los mecanismos generales previstos en la legislación urbanística. Con la particularidad, establecida por el Plan, de que la posibilidad de mantenimiento de la licencia, una vez iniciada la edificación, prevista en el artículo 238.2 de la Ley del Suelo, se establece con carácter excepcional y se hace depender del requisito de tramitar previamente la oportuna modificación de elementos del Plan General.

10.5.2. Licencias en tramitación

En congruencia con todo lo anterior, se regula en el Plan general de Málaga el régimen aplicable a las licencias en tramitación.. Nuevamente se diferencia aquí, y por idénticas razones a las ya esgrimidas, entre terrenos destinados en el nuevo Plan a usos públicos de aquellos sometidos a la normal actuación de los agentes privados, con la particularidades que derivan de la circunstancia de que en el momento de entrar en vigor el nuevo planeamiento, la licencia no se encuentre aún concedida, sin que esto último deba ser determinante en el criterio que adopte el Plan, debiendo valorarse fundamentalmente por el contrario, como venimos señalando, el destino público o privado de los terrenos.

En el segundo caso, las licencias se resolverán conforme a la normativa aplicable en el momento de la solicitud. En caso contrario, al afectar a terrenos previstos en el Plan con carácter público, no será posible la concesión de la licencia, debiendo estarse en todo a lo previsto en el nuevo Plan. Todo ello, con independencia de las indemnizaciones que fuesen procedentes por la reducción de los aprovechamientos del planeamiento anterior, lo que se valorará una vez ejecutadas las determinaciones del nuevo.

En cualquier caso, la no resolución dentro de los plazos previstos no supone la posibilidad de obtener licencia, sino el derecho del propietario a ser indemnizado.

10.6. EDIFICACIONES EXISTENTES

Durante la vigencia de la anterior legislación urbanística se evidenció la rigidez del régimen del fuera de ordenación para el tratamiento de la edificaciones existentes que fuesen disconformes con el nuevo Plan. La dureza del régimen aplicable a estas edificaciones, sin flexibilidad alguno obligó a los planes a buscar soluciones alternativas matizando la diversidad de situaciones existentes, soluciones estas que fueron, en su mayor parte, refrendadas y valoradas positivamente por la jurisprudencia más avanzada.

Recogiendo estos criterios jurisprudenciales, la nueva Ley del Suelo regula el fuera de ordenación, a semejanza de la antigua legislación urbanística, "salvo que en el propio planeamiento se dispusiera otro régimen".

El Plan General de Málaga, haciendo uso de esta nueva posibilidad legal distingue para las edificaciones existentes que resulten disconformes con el nuevo régimen urbanístico dos situaciones distintas:

10.6.1. Fuera de ordenación

Para las edificaciones que además de disconformes resulten incompatibles con el nuevo Plan, por alguna de las siguientes razones:

a) Ocupar suelo calificado como viario, espacios libres o zona verde así como el destinado a uso dotacional público general o local.

b) Emplazarse en terrenos que deban ser objeto de expropiación, o de cesión obligatoria y gratuita o bien donde se haya de llevar a cabo la demolición o expropiación de dichos edificios.

c) Albergar o constituir usos cuyos efectos de repercusión ambiental vulneren los máximos tolerables.

A dichas edificaciones le es de aplicación el régimen de fuera de ordenación establecido en la Ley del Suelo, aunque se admite la posibilidad de obras de consolidación, cuando esté prevista la expropiación, siempre que el propietario renuncie expresamente en la solicitud de licencia al aumento de valor derivado de dichas obras y asuma el compromiso de demoler las mismas cuando lo decida el Ayuntamiento, sin derecho a indemnización.

10.6.2. Fuera de ordenanzas

Para las edificaciones que sin perjuicio de su disconformidad con el nuevo Plan se entienden compatibles con el mismo, al no encontrarse en ninguno de los supuestos señalados anteriormente.

Se admite para ellos la realización de obras de consolidación, conservación, reparación, rehabilitación y mejora cualquiera que sea su alcance.

Asimismo, se admite la realización de obras que supongan de aumento de volumen siempre que la edificabilidad resultante no supere la permitida por el presente Plan General. En este caso, la actuación en función de sus características y alcance se sujetará al régimen de sustitución de la edificación, debiendo justificar el propietario, en su caso, la disponibilidad del aprovechamiento correspondiente.

10.6.3. Edificaciones disconformes con el planeamiento anterior

Finalmente, las edificaciones, construcciones e instalaciones realizadas durante la vigencia del anterior Plan con incumplimiento de las normas referentes a edificabilidad, ocupación y uso del suelo y que resultaban disconformes e incompatibles con dicho planeamiento, quedarán sometidas al régimen establecido del fuera de ordenación si hubiesen transcurridos los plazos para el restablecimiento de la legalidad urbanística. En caso de que dichos plazos no hubiesen aún concluido el Ayuntamiento podrá optar por la expropiación o venta forzosa de los referidos terrenos.