MEMORIA DE GESTIÓN

1. EL MODELO DE GESTIÓN DEL PLAN

En estos momentos donde el debate urbanístico en nuestro país ha profundizado hasta llegar al cuestionamiento de los principios que se tenían como básicos e inamovibles hace pocos años, resulta de sumo interés apuntar algunas reflexiones sobre el problema -complejo- de las relaciones entre los proyectos urbanísticos y los instrumentos para su ejecución. Sintetizados en la dialéctica entre plan y gestión, utopía y realidad, tema típico y tópico en el campo del planeamiento urbano de los setenta y necesitado de nueva formulación a la luz de los debates y realidades del planeamiento urbanístico actual.

Es tradicional aquella lectura del plan como instrumento de ordenación, previsión y regulación de los usos del suelo, así como de los elementos estructurantes de la forma urbana, que coloca en un plano posterior y distinto a la gestión definida como el conjunto de instrumentos que hacen posible la ejecución y el control de lo planificado. Esta lectura dual del proceso urbanístico, del proceso de construcción de la ciudad, ha dado lugar a la aparición de dos campos pretendidamente autónomos en el trabajo profesional del urbanismo, y también, por que no decirlo, en el campo de la reflexión académica y doctrinal.

Si a esta situación de esquizofrenia, se añade la creciente complejidad de los textos legales, la multiplicación de las administraciones urbanísticas y la incidencia de los múltiples intereses tanto corporativos como académicos y profesionales, el resultado es, además de generar prácticas de planeamiento erróneas, el divorcio creciente entre la visión legal y administrativa del planeamiento y la visión proyectual del mismo. Esta separación posibilita por un lado, que los aspectos administrativos y legales -que deben tener sólo una naturaleza instrumental para la construcción de la ciudad- se conviertan con excesiva frecuencia en el objeto y fin de si mismos y, por otro que el planificador, por cansancio del rígido mundo legal, por desconocimiento, o por el intento de recuperar la supuesta naturaleza perdida del planeamiento urbano, menosprecie los instrumentos y los procedimientos legales y acentúe, sólo y sobre todo, su propia dimensión artística.

Hoy día parece necesario corregir esta tendencia reconociendo desde el propio Plan la importancia que tiene para su eficaz desarrollo su gestión posterior en el entendimiento, tal y como han demostrado los mejores planes y operaciones urbanísticas, aquí y más allá de nuestras fronteras, de que no resulta posible entender el planeamiento y la gestión como momentos separados en el proceso de creación y modificación de nuestro entorno construido, de la ciudad. En efecto, como señalaba el PGOU de Madrid de 1985, "la gestión urbanística se convierte en piedra de toque o test de validación del Plan."

Y ello, siendo consciente que pese a esa interrelación que debe existir entre plan y gestión es importante no olvidar su relativa autonomía, evitando toda confusión entre ambos instrumentos.

En consecuencia, el plan para que sea eficaz ha de concebirse desde la comprensión de las lógicas y de los procedimientos de actuación legalmente previstos para su materialización, sin que sea posible la definición de estos procedimientos -improvisadamente- a posteriori. De igual modo, la gestión, para que no sea una simple práctica burocrática y posibilista sobre los planes, ha de entender de manera precisa los objetivos y las determinaciones de la ordenación, sus líneas estratégicas, sus prioridades y las consecuencias que la modificación o abandono de determinadas opciones del plan supone para el futuro de la ciudad o del territorio. Porque hacer planeamiento urbanístico no es sólo diseñar o aplicar una ley del suelo, sino resolver los problemas existentes en la ciudad.

1.1. EL PLANEAMIENTO COMO LEGITIMADOR DE LA GESTIÓN

La vocación última de la actividad urbanística, que consiste en ver realizadas sus propuestas y por tanto en operar la real transformación del territorio mediante los instrumentos propios de dicha actividad, hace de la gestión un elemento inseparable la ordenación. La relación entre los instrumentos de ordenación y los de gestión se produce en un doble sentido, tan absurdo resulta un planeamiento que se convierte en mero diseño o ensoñación, por lo irrealizable de sus propuestas, como la construcción de la ciudad como proceso resultante de la suma de variadas acciones sobre la misma sin coordinación y sin un modelo previo que ordene las mismas.

Se está planteando aquí, la necesidad de que la valoración de la gestión como mecanismo de realización efectiva de la construcción de la ciudad, no se haga en el vacío sino sobre la base de las determinaciones de un plan previo. Lo cual no implica necesariamente ni rigidez, ni trabas a una actuación ágil y eficaz económica y socialmente, antes al contrario el plan se convierte en un documento que, además de establecer la ordenación de la ciudad, garantiza la seguridad jurídica de los operadores que actúan en ella. En efecto, el tipo de plan propio de nuestra tradición cultural surge en el siglo pasado y se formaliza en el primer decenio de éste, como respuesta a los propietarios de terrenos que demandan dicha certeza.

Ello no implica, aunque este sea otro debate, necesariamente un único modelo de plan rígido, inmutable y complejo. Al contrario, la sociedad actual demanda planes abiertos, flexibles y adaptables a las condiciones del momento. El Plan tiene determinaciones -como ya señalaremos- de muy diverso nivel. Son aquellas que definen su modelo, las que deben mantenerse en el tiempo, no obstante existen otras determinaciones que por su escasa incidencia sobre la colectividad, su carácter más concreto que genérico, deben y pueden ser más fácilmente modificables cuando sea preciso.

Desde este enfoque de la cuestión, interesa ya reflejar de partida, por un lado, cuales y como serán los instrumentos de ordenación necesarios para asegurar la gestión futura y, por otra parte, cuales serán las hipótesis y los mecanismos propios de la gestión urbanística que habrá que prever en la elaboración de los instrumentos de ordenación.

Tenemos, por tanto, que el requisito previo para la gestión será la existencia de algún instrumento de ordenación que, según los casos, defina de forma detallada las actuaciones previstas. Dicho instrumento será:

En suelo urbano, el Plan General y, en desarrollo del mismo, el Plan Especial o el Estudio de Detalle.

En suelo urbanizable, el Plan Parcial, que también podrá ser desarrollado mediante un Plan Especial o Estudio de Detalle. En caso de no estar programado el suelo, requerirá previamente la elaboración de un Programa de Actuación Urbanística.

En suelo no urbanizable, el Plan General, que se podrá desarrollar mediante un Plan Especial específico.

1.2. LA PREVISIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN EN LA ELABORACIÓN DE LOS PLANES DE ORDENACIÓN

Ahora bien, la existencia del plan necesario no asegura por si misma la viabilidad de su gestión. Es posible, en todo caso, que el plan se haya elaborado teniendo muy presente su propia ejecución y habiendo previsto los mecanismo necesarios para su implantación. Por el contrario, de no haberse tenido presente la gestión en el momento de la elaboración del plan, lo más probable es que éste no sea realizable en su totalidad, bien sea por la creación de falsas expectativas al no haber tenido presente la situación económica real, bien por la dificultad de ejecutar las previsiones estructurales, bien por las trabas que las determinaciones del plan impongan a la iniciativa privada, etc. Se produce entonces aquella situación que, respecto al Plan General de Barcelona, ha puesto de manifiesto Oriol Bohigas al decir que, durante los años de vigencia de dicho Plan, la falta de ejecución de las determinaciones más estructurantes del mismo (vialidad, sistemas de espacios libres y de equipamientos, etc.) ha dejado paso al "rigor" en la exigencia del cumplimiento de los aspectos secundarios de las ordenanzas de edificación.

En consecuencia, para que ésta consideración sea efectiva y la gestión posterior del plan despliegue toda su virtualidad, se hace necesario que ésta se diseñe desde el plan y no se relegue a un momento posterior a la aprobación del documento. La gestión no debería comenzar el día de después, sino prefigurarse y diseñarse en proceso paralelo y coordinado al resto de determinaciones que debe contener el documento.

Esto no implica que el Plan defina y determine todas y cada una de las opciones que en orden a su gestión futura sean determinantes (ámbitos de ejecución, sistemas de actuación, cuantía y programación de las inversiones públicas, grado de control de las inversiones privadas, etc). Dicho nivel de decisiones supone no sólo un esfuerzo técnico excesivo sino un despropósito, no sólo respecto al modelo de plan que venimos prefijando en estas líneas, sino con respecto a cualquier consideración con un mínimo de rigor profesional. En efecto, las decisiones de gestión del planeamiento deben adoptarse con la mayor información posible en la mano, lo que sólo es posible cuando las mismas se producen en el momento más cercano en el tiempo a su ejecución.

Esta estrategia se ve corroborada por la premisa, de la que se parte, de que el documento de Plan alcance un nivel de elaboración de acabado en sus líneas maestras y en sus grandes decisiones. El Plan diseña -y concreta en la medida necesaria- las operaciones más inmediatas y establece las reglas de juego generales, los mecanismos a que deben ajustarse las actuaciones públicas y privadas. Posibilitando, sin embargo, para la posterior fase de ejecución el mayor número de alternativas posibles, en aras a la deseada flexibilidad del documento, así como facilitando la modificación en aquellas decisiones que se demuestren erróneas o simplemente mejorables.. Haciendo posible una gestión ágil y flexible, y cuyas cuestiones claves se encuentren previamente solventadas..

Y todo esto tanto por razones de eficacia (en el entendimiento de que las tramitaciones de planeamiento han de ser lo más ágiles posibles), como por la necesidad de hacer más operativo el debate del Plan centrándolo en la decisión de las grandes operaciones, así como en el consenso sobre las reglas del juego dejando para la ejecución la posibilidad de decidir las cuestiones puntuales y de detalle.

En consecuencia, se trata de optar por un documento que proponga ya un modelo concreto y preciso, tanto en cuanto a su ordenación como en lo que respecta a su gestión. En este sentido, la Memoria -que viene siendo, por otro lado el documento ideológicamente más explícito de un Plan General- suele eludir cualquier referencia a los contenidos de gestión, o bien, cuando ésta existe se traduce generalmente en un discurso genérico y bastante ambiguo.

Sin embargo, no cabe deducir de lo hasta aquí dicho que la viabilidad de la gestión depende únicamente de los planes. La administración urbanística, es quien, en última instancia, tienen en sus manos el uso de los instrumentos que tanto la ley como el plan hayan podido prever. Y, en muchos casos, ahí se detecta la base de los problemas de la gestión urbanística: previsiones presupuestarias al margen de los planes, falta de coordinación entre los diferentes organismos, falta de respeto - o inexistencia- de los programas de actuación por razones de inmediatez o de oportunismo electoral, etc.

No obstante, los problemas actuales de la Administración no pueden servir de justificación de que en la elaboración de los planes no se haya considerado su gestión, debiendo tener presente los siguientes principios y criterios:

a) La configuración del sistema de derechos y obligaciones de la propiedad que comporta la clasificación jurídica del suelo y el principio de la justa distribución de la cargas y beneficios derivados de la ordenación entre los propietarios afectados.

b)     La posibilidad de definir y delimitar, desde la propia ordenación, las unidades de ejecución del plan, como también el sistema de actuación que sea de aplicación en cada una de ellas.

c) La previsión, obligatoria en la mayor parte de los planes, de los costes de las actuaciones públicas y del momento en que habrán de efectuarse.

Se trata de los documentos que la ley denomina Estudio Económico-Financiero y programa de actuación o plan de etapas, y que evidentemente habrá que elaborar en concordancia, o de forma vinculante, a las previsiones presupuestarias de los organismos encargados de la ejecución del plan.