MEMORIA INFORMATIVA Y PROPOSITIVA

3.7. EL SUELO NO URBANIZABLE

3.7.1. Un nuevo enfoque

Este Plan propone un cambio en el entendimiento del territorio considerado como suelo no urbanizable, e iniciar el conocimiento de éste desde una visión nueva, superando la tradicional y establecida en la legislación, como consecuencia de la poderosa incidencia que tuvo en ella la perspectiva acuñada históricamente por los planes de ensanche y de crecimiento uniforme. Visión que tuvo en último término la consideración de este territorio como un objeto pasivo, mero soporte sin apenas legislación o práctica urbanística que reconociera o condicionara sus efectos.

Parecería que el enorme esfuerzo desplegado por los planificadores urbanos para identificar los problemas de la ciudad consolidada y sus ensanches, y la necesidad de encontrar respuestas solventes a ellos, habría dejado exhaustas capacidades de análisis y propuesta en ese suelo más "amorfo", menos "civilizado", más extraño en principio a los modos tradicionales de ordenación, y a sus métodos de conocimiento.

La consecuencia lógica de ese enfoque del territorio no urbanizable ha sido, y sigue siendo en los sustancial, un concepto puramente negativo y residual, en tanto que territorio sobre el que no debía, ni debe, recaer actividad urbanística ni humana alguna en sentido estricto, juntamente porque el concepto de ese tipo de territorio proviene de su preservación del "proceso urbanizador".

Principalmente desde las disciplinas de base territorial, colaterales hasta hace poco del planeamiento urbanístico (como la Economía Regional y Urbana, la Geografía, la Ecología o la Sociología Urbana), se han aportado instrumentos para entender el suelo rústico o no urbanizable y explicar los procesos de transformación que se realizaban en ellos. Pero la ausencia de procedimientos operativos en la legislación y en los propios planes urbanísticos, o de instrumentos de gestión, incluso de proyecto, imposibilitaban que se acometiera el análisis del rústico con análoga intensidad que el urbano o urbanizable.

Cierto es que el proceso histórico de transformación de este suelo se ha producido lentamente, y la mayoría de las veces con actividades humanas que a la ciudad poco le han interesado. El desarrollo económico de los sesenta y setenta produjo en nuestro país, a partir de la liberalización económica y de los planes regionales, una disociación entre economía de desarrollo y economía del espacio, entre planificación territorial y desarrollo económico, que provocó que el proceso de utilización del suelo rústico o no urbanizable adoptase una mayor intensidad, y sobre todo una mayor capacidad agresiva, en cualquier caso al margen, de todo proceso de planificación espacial.

La utilización substitutiva del suelo rústico, en este proceso, como una alternativa "barata" o sucedánea al urbano, en algunos casos por falta de control del proceso planificador y en otros debido a la escasa producción del suelo clasificado como urbanizable, ha originado uno de los fenómenos más clásicos de las últimas dos décadas, por su intensidad, discrecionalidad y agresividad, que ha sido la ocupación del campo por actuaciones dispersas de residencia, o por actividades industriales o terciarias en los emplazamientos territoriales de mejor accesibilidad.

La utilización del medio rural como "trastero" o "vertedero" de la ciudad para localizar en él actividades no deseadas en el urbano, sin reflexionar sobre la conveniencia de tomar esa decisión, y la no utilización de técnicas de ordenación y localización de emplazamientos, ni medidas correctoras en su caso mediante evaluaciones o análisis de efectos ambientales, ha conformado todo este fenómeno de utilización impropia y no entendimiento del no urbanizable.

Por otra parte, actualmente, la mala definición del término "periurbano", y su utilización indiscriminada y a la moda, fundamentalmente ligada al concepto metropolitano y a las zonas más valiosas de los espacios medioambientales (litoral, pies de sierra, cumbres de montaña...) han ido conformando, unas veces proyectos teóricos y otras conjuntos ejecutados, faltos de servicios e infraestructuras que se llevan a cabo bien al margen de la legalidad, o bien forzando las escasas y ambiguas reglamentaciones existentes, sin ninguna ordenación previa, generando elevadísimos costes sociales e infraestructuras que acaban trasladándose a la comunidad.

En este mismo sentido, la localización indiscriminada de actividades productivas y terciarias, aparte de los graves problemas medioambientales generados han ocasionado, en muchos casos, la hipoteca de futuros desarrollos armónicos urbanísticos, tan necesarios para la calidad de vida y la generación de espacios económicos útiles y competitivos.

Si a todo esto le añadimos que estas discrecionales y agresivas actividades desarrolladas en el no urbanizable también ocasionan una tendencia de disuasión para la urbanización formalizada, por la escasa capacidad, en muchos casos, de capitales dispuestos a asumir costes por la falta de competitividad de tales espacios, acabaremos de comprender la necesidad de abordar cada vez con más operatividad el problema del no urbanizable.

Desde esta posición y reflexión, el presente Plan parte de un concepto positivo del territorio no urbanizable, de manera que no lo define, ni lo reconoce, como mera negación residual del urbanizable o urbano, como el "lado oscuro" de la ciudad o el "más allá" de las murallas, sino como un territorio en el que se realzan las funciones sociales, económicas o ambientales que a pesar de ser un excluido del "proceso urbanizador" puede cumplir. Para ello conviene que sean formalmente explicitadas, reguladas y ordenadas.

3.7.2. Criterios positivos sobre régimen y calificación

Consecuentemente el Plan intenta que, el estatuto dominical de este suelo, en su vertiente limitativa, no se ciña a prohibiciones como fórmula de ordenación, sino que asuma la voluntad de implicar obligaciones positivas o activas tendente a la conservación y el buen hacer social y económico del territorio en condiciones adecuadas.

Desde esta posición el régimen del suelo no urbanizable del plan se articula sobre la doble distinción entre el suelo, sujeto a especiales medidas de protección, y el sometido a una regulación que denominamos "común". El sujeto a especiales medidas de protección se ha diferenciado en dos grandes bloques:

En el suelo no urbanizable regulado como "común", el Plan incluye los terrenos que conforme a la estrategia territorial adoptada por éste, deben ser, en principio, excluidos del proceso urbanizador o preservados del mismo. Sin que por ello, y así lo manifiesta expresamente el Plan, deban ser considerados como suelos residuales del urbanizable, sino con capacidad de ser mejorables, realzando sus potencialidades territoriales y sus funciones sociales, que este Plan en su Normativa fomenta explícitamente, sin obviar en ningún caso la tutela de los mismos.

Cada una de estas área tienen su estatuto específico, definido por sus medidas protectoras, de uso, parcelación, ocupación y tramitación, que el Plan coordinadamente con la legislación sectorial establece.

Además el plan crea una clase nueva a la que denomina "suelo no urbanizable de núcleo diseminado". El deseo de someter a un cierto orden la generación de diseminados rurales, constituidos por aquellas parcelaciones y asentamientos consolidados y estables de población que constituyen unidades poblacionales perfectamente singularizables, lleva al Plan a reglar un régimen especial de suelo no urbanizable delimitado por el conjunto de áreas que denomina "Núcleos de Población Diseminados" y que serán objeto de "Planes Especiales de Núcleos Diseminados". El esfuerzo del Plan supone el reconocimiento del fenómeno histórico y tradicional del asentamiento rural como forma de vida diferenciada de las aglomeraciones urbanas. Al mismo tiempo se pretende desplazar el fenómeno edificatorio aislado, autoconstruido y disperso hacia estos núcleos, apoyado además en la delimitación de unas Areas de Reserva de iniciativa pública para viviendas autoconstruidas o de similares características, con el fin de preservar, por una parte, otros suelos de valores naturales reconocidos o potenciales, y de otra, disminuir la incidencia de la edificación ilegal, aleatoria o desordenada, del proceso de urbanización del territorio.

Desde estas consideraciones el Plan introduce el suelo no urbanizable en una doble dimensión:

En primer lugar, negando no sólo la desnaturalización o debilitamiento de la potestad administrativa de ordenación, más concretamente de la de planeamiento, en esta clase de suelo. Antes al contrario, el Plan afirma el ejercicio en ella de dicha potestad en plenitud de contenido e intensidad, en los mismos términos "proyectuales" que en las restantes clases de suelo, imponiendo para ello documentación específica y condiciones particulares y generales para le ejecución de los distintos usos en suelo no urbanizable y, por tanto, adjudicando al "proyecto territorial" que acompaña a cualquier uso o actividad en esta clase de suelo el encargo de resolver la ordenación y las medidas a desarrollar sobre el territorio, condicionado por las características del suelo en que se ubica, los usos de que es susceptible y el resto de normas o legislaciones complementarias que le afecten.

El suelo no urbanizable, en este sentido, deja de ser marginal, un espacio referido, desde el punto de vista de la acción humana, al sector primario, y en él se despliegan, además, con su lógica propia, las actuaciones sectoriales públicas o privadas, residenciales o de interés público y utilidad social.

Consecuentemente el Plan intenta reconocer al suelo no urbanizable la vocación y el ejercicio pleno de la potestad de ordenación urbanística, evidentemente desde su lógica reglada y desde el criterio de la utilización racional de los recursos, tratándose por demás, como en este caso, de un recurso escaso y no reproducible.

En segundo lugar, la afirmación, así mismo, de la concurrencia, al igual que en el resto de clases del suelo, de valores y bienes jurídicamente relevantes, lo que equivale a decir intereses privados o públicos, precisados de tutela y gestión por parte del poder público, en especial, del administrativo. Desde la perspectiva de las políticas del Plan el suelo no urbanizable no es concepto abstracto; su dimensión principal desde el punto de vista de un plan físico es su paisaje, que no solo debe ser preservado con las medidas adecuadas de carácter protector o medioambiental, sino también positivamente configurado, con la misma voluntad, decisión y esfuerzo que el Plan reconoce en el urbano o urbanizable.

3.7.3. Operatividad del Plan y estatuto urbanístico del suelo no urbanizable

Debe resaltarse en este sentido la determinación del Plan de hacer operativo el suelo no urbanizable. Operatividad que se sustenta no sólo en el amplio abanico de regulaciones de usos, protecciones, obligaciones, modos proyectuales sobre el territorio o formas de tramitación y de valoración ambiental o análisis de efectos ambientales, sino además en la utilización de la clasificación (sujeción o no, justificada, de un suelo a un régimen de especial protección) y la calificación (regulación, según el tipo de suelo no urbanizable, de los usos legítimos concretos y la intensidad de estos, así como sus obligaciones correspondientes). De esta manera, el Plan manifiesta justamente la opción ya mencionada de recuperación aquí de la plenitud de la potestad del planeamiento.

Esta calificación opera de forma distinta según los casos. En unos, aquellos usos y actividades no sometidos a declaración de utilidad pública e interés social:

Resultan de la propia Ley del Suelo, por aceptación de las consecuencias del juego de la legislación administrativa o sectorial, (en lo que hace referencia a los usos mas vinculados a la naturaleza de las fincas), en donde el Plan actúa regulando destinos, en principio posibles, (cuando el Plan los admite). En estos casos el Plan no determina una calificación positiva, concreta, y si únicamente un control preventivo autonómico o local (según el artículo 16.3 de la Ley del Suelo y artículo 25 del Decreto 77/1994, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Junta de Andalucía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo).

En otros, aquellos en los que se requiere declaración previa justificada de Utilidad Pública e Interés Social y que a modo genérico el Plan define en su artículo 7.1.20 como:

El Plan, en su siguiente artículo, el 7.1.21, desarrolla pormenorizadamente estos usos y actividades mediante un requerimiento positivo y específico de calificación, sin perjuicio del control preventivo de la licencia para cualquier actividad, y por tanto, de los derechos y obligaciones que su realización conlleva. Esta calificación, cumplida mediante la "declaración de utilidad pública e interés social", implica una valoración justificada por la administración competente, en los términos indicados por las Normas del Plan, de la realización de la actividad pretendida y, por tanto, en caso de ser positiva, la atribución al suelo correspondiente de un preciso aprovechamiento urbanístico y de unas obligaciones que, además de las genéricas nacidas de las condiciones propias del tipo de suelo no urbanizable en que se ubique, el Plan desarrolla en su artículo 7.1.23, que tiene por objeto la recuperación por la colectividad de parte del valor derivado directamente de la atribución del uso.

Así bosquejado el estatuto urbanístico del suelo no urbanizable, inevitablemente, tiene un cierto reflejo y proyección en el régimen del derecho de propiedad que recae sobre él. Evidentemente, de alguna manera, la ordenación y regulación del suelo no urbanizable del Plan define la función social de este, en tanto que bien cuya apropiación, disfrute y posibilidades se organizan con arreglo a la institución del derecho de propiedad. Esta situación supone la clarificación de la función social de este derecho y, por tanto, la delimitación de sus contenidos indicados por el Plan y las legislaciones competentes en la materia.

El concepto urbanístico de propiedad del suelo no urbanizable, así establecido, descansa en la asunción de la idea de que este tipo de suelo conlleva y cumple una función social, porque la utilización humana de que es objeto en ningún caso es de menor importancia, alcance o trascendencia que cualquier otro tipo de actividad humana que se produzca en otra clase de suelo (urbano o urbanizable). Desde esta consideración, la utilización que se hace del suelo no urbanizable no debe ser entendida como el simple resultado aleatorio de la acumulación sucesiva sobre el territorio de las distintas actividades, sólo controladas desde una escasa regulación, casi exclusivamente desde su legislación específica propia, prácticamente de policía administrativa, y sí más bien la plasmación de los modos y formas propios de la ordenación del territorio y el criterio de la racionalidad ya comentado. Todo ello ha de favorecer la calidad de vida, haciéndola compatible con los diversos intereses que pugnan legítimamente por encontrar su desarrollo y compiten, a tal efecto, en la utilización del suelo.

Para la clasificación de este suelo y la definición de sus diversas categorías, este Plan ha seguido las directrices del Plan General de 1983 y del Plan Especial del Medio Físico de la Provincia de Málaga. En cualquier caso las determinaciones del suelo no urbanizable se han contrastado con los trabajos de planeamiento metropolitano avanzados por la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Andalucía para Málaga, y se ha verificado la oportunidad de sus determinaciones, así como con la Agencia de Medio Ambiente, e incorporado el conjunto de alegaciones que a lo largo de las informaciones públicas se han recibido.