MEMORIA INFORMATIVA Y PROPOSITIVA

3.5. LA PROGRAMACION DE SUELO URBANIZABLE

En el panorama general del planeamiento urbano español se consolida la idea de que la programación de suelo solo llegará a ser un instrumento eficiente de los Planes Generales si se concibe con flexibilidad suficiente. La experiencia reciente de los planes generales españoles enseña que las previsiones de programación de suelo, aún cuando han sido manejadas elásticamente, con coeficientes entre 2 y 2,5 veces de elevación de la oferta de suelo sobre la previsión de necesidad, no se ha mostrado como un instrumento eficaz ni en la movilización del suelo ni para la coordinación de inversiones públicas implicadas en el crecimiento.

Por ello, ya la revisión de la Ley del Suelo altera el criterio de programación, dejando de concebirla como previsión de urbanización efectiva y trasladando el compromiso a la formulación del planeamiento de desarrollo. Y más decididamente, la legislación de la Comunidad Autónoma Valenciana, pionera hoy en esta reflexión, ha suprimido definitivamente la institución de la programación de suelo de los Planes Generales, y la ha reformulado con criterios decididamente operativos como instrumento propio de las fases de desarrollo del planeamiento.

Para Málaga, y bajo las determinaciones de la legislación vigente del suelo, se trata de ajustar con los agentes inversores las capacidades emprendedoras, a fin de evitar que, cuando no haya un motivo que lo justifique, el Plan coarte iniciativas capaces de movilizar suelo e incorporarlo al mercado. Obviamente será necesario comprobar el efecto agregado de todas las decisiones de programación, pero no tanto para reconducirlas a un hipotético y siempre abstracto ajuste de oferta y demanda, como para controlar los posibles efectos negativos que tendría una excesiva clasificación de suelo sobre las formas del crecimiento y en las políticas de inversión infraestructural.

Otro criterio que debe ser aplicado para valorar urbanísticamente las previsiones cuantitativas de programación de suelo es el origen de la demanda. También los criterios clásicos del calibrado según metodología de prognosis demográficas se muestran hoy incapaces de ofrecer criterios aplicables.

En efecto, el mercado de la vivienda no es hoy directamente subsidiario de los crecimientos demográficos, en cuanto que apenas son relevantes los saldos migratorios, y el crecimiento vegetativo tampoco tiene entidad suficiente para condicionar la demanda, que muestra una componente cada vez más fuerte originada en los deseos y posibilidades del cambio de vivienda.

Resulta en definitiva que la evolución de los ritmos e intensidades de construcción de viviendas, en cuanto que expresa agregadamente el resultado de todos los factores que influyen en el proceso, es más ilustrativa como fundamento de previsiones que cualquier modelo calibrado con parámetros demográficos.

De acuerdo con estas posiciones hemos de entender que el procedimiento más adecuado deberá basarse en la propia evolución de la actividad inmobiliaria, corregida según la valoración de la coyuntura que pueda ser extrapolable en un plazo no muy superior a cuatro años.

Es evidente que la capacidad de producción de viviendas entre los próximos cuatro a ocho años no puede más que mantenerse entre dos límites difícilmente rebasables, por abajo o por arriba: no bajará del número que en los años de la recién pasada crisis, de 1.991 hasta 1.994, ha mantenido la producción en unas 2.000 viviendas/año; ni, en la coyuntura alcista que ya ha despuntado, parece que tampoco se volverá a alcanzar el ritmo expansivo de las 4.000 viviendas/año que marcó la punta de producción en los años finales de la década de los 80.

Sin duda, aunque sería deseable, no se va a volver en los próximos cuatro años a alcanzar las 4.000 viv./año, y un objetivo de 3.000 sería posible, de acuerdo con las capacidades de producción y con la magnitud de la demanda de nueva vivienda, formada no sólo por formación de nuevos hogares, sino también por el fuerte segmento de los que cambian de vivienda. Por todo ello es apto como dato base para el calibrado del modelo de preparación de suelo la tasa de producción de 3.000 vivienda/año.

Los planes españoles, desde 1980, han venido aplicando, como decíamos, un coeficiente de elasticidad de la oferta de suelo entre 2 y 2,5.

De ello resulta que, para una previsión de un ritmo de producción de 3.000 viviendas/año, se necesitaría, para el período de programación de 8 años, suelo capaz de albergar 24.000 viviendas.

En ese período este Plan General prevé la preparación de las siguientes clases de suelo:

En suelo urbano vacante: 8.000 viv.
En planeamiento de desarrollo en suelo urbano  13.486 viv.
En suelo urbanizable programado:                       34.751 viv.
                                                                        ---------------
                            TOTAL...............................     56.237 viv.

Significa ello una mayoración sobre la previsión de 2,34, coeficiente que expresa razonablemente la elasticidad para el buen desenvolvimiento del mercado del suelo, y el decalage en tiempo requerido para la elaboración de los planes de desarrollo.

Resulta por tanto que, coincidiendo las estimaciones estadísticas con el proceso de ajuste con agentes públicos y privados, se entiende como apropiada la programación de suelo capaz para 34.751 viviendas en el primer período de 8 años de ejecución del Plan, que unidas a las previstas en suelo urbano y urbanizable transitorio, suman 56.237.

El coeficiente de elasticidad en la preparación de suelo, que estimábamos correcto entre 2 y 2,5 veces el dimensionamiento de la necesidad escueta de suelo, resulta ser así de 2,34 veces.

Sobre ello, se clasifica suelo urbanizable no programado para 12.410 viviendas.