MEMORIA INFORMATIVA Y PROPOSITIVA

CAPITULO 2. MARCO LEGAL

2.1. LA ADAPTACION A LA NUEVA LEY DEL SUELO

La Disposición Transitoria Séptima de la Ley 8/1990 sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo de 25 de Julio (en adelante Ley 8/90), estableció un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor para los municipios en los que fuera íntegramente aplicable adaptaran su Plan General en la nueva Ley, plazo que fue mantenido por la Disposición Transitoria Séptima del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Decreto Legislativo 1/1992 de 26 de Junio (en adelante TRLS). Por lo tanto, una de las tareas que ha de acometer la revisión del Plan es la de su adaptación a la nueva legalidad constituida ya por el nuevo Texto Refundido.

Más que introducir verdaderas novedades, la Ley 8/90 ha significado un paso más en los mecanismos de intervención administrativa y control del proceso urbanizador que ya estaban presentes en la Ley del 75, y desde el punto de vista del planeamiento general la adaptación verdaderamente ineludible -en los municipios donde es de aplicación- es el señalamiento de las áreas de reparto y aprovechamiento tipo, sobre todo en suelo urbano; otras cuestiones, como el sistema de plazos o las reservas de suelo para patrimonio municipal, pueden incorporarse o no al Plan; aquél, porque en caso de no incorporación, actúa el sistema supletorio de la Ley; éstas, porque se trata de una facultad que el Ayuntamiento puede ejercitar, pero también puede no hacerlo.

En ausencia de legislación urbanística de la Comunidad Autónoma, los criterios y procedimientos de señalamiento de las áreas de reparto y cálculo del aprovechamiento tipo, han de basarse, sin más, en el capítulo II del título III de la Ley (arts. 94 a 100), lo que se justifica en el correspondiente apartado de la Memoria de Gestión.

En cuanto al señalamiento de plazos, es quizás el punto más conflictivo de la Ley, pues -sin entrar en una crítica de la misma, que no parece propia de este lugar- es evidente que, como se ha señalado repetidamente, la coyuntura en la que se elaboró y aprobó la reforma dista mucho de la actual, y que los instrumentos que entonces parecían los adecuados para evitar retenciones injustificadas de suelo, hacer participar a la colectividad más decididamente en las plusvalías generadas por el planeamiento e intervenir en el mercado del suelo, pueden haber perdido hoy parte de su sentido en un mercado inmobiliario dominado por la atonía y de incierta recuperación. Ello hasta el punto de que el planeamiento general en la actualidad se ve en la necesidad, o por lo menos en la tentación, de aportar flexibilidad a los plazos legales en vez de endurecerlos (que es para lo que, en lógica normativa, suele estar un plazo supletorio o subsidiario). Pero por otro lado, estos intentos flexibilizadores no pueden llegar a la inaplicación de los principios y objetivos básicos de la Ley centrados en la lucha contra la especulación del suelo, el abaratamiento de éste, y la aceleración de los procesos de obtención de suelo por parte de los Ayuntamientos, base y condición "sine qua non" de la política de viviendas. No caminar en esta dirección, no sería, en definitiva, adaptar el Plan General a la nueva Ley.

Si bien es cierto que el Programa de Actuación acentúa su carácter de pieza clave del planeamiento y se convierte en el punto de referencia para la posible entrada en juego del sistema de plazos y penalizaciones, también hay que reconocer, con algunos de los defensores de la reforma, que el sistema no es necesariamente fatal y el planeamiento tiene un cierto margen de maniobra.

Así, las etapas cuatrienales del Programa de Actuación que antes eran necesariamente dos (arts. 12,1.c. de la L.S. -76 y 41,3. del R.P.) ahora (art. 72,5.c. T.R. L.S.) pueden ser más de dos, pero también sólo una. Los plazos para el planeamiento de desarrollo y edificación en suelo urbano son de libre establecimiento (art. 72,5. d. y e. del T.R.L.S. ), y sólo en su defecto juegan los plazos legales (arts. 30 y 31 T.R.L.S.). En contrapartida, aunque el establecimiento de plazos para los deberes de cesión, equidistribución y urbanización parece más propio de los planes de etapas del planeamiento de desarrollo, creemos que nada se opone a que el Plan General ponga límites a estas etapas acortando incluso el plazo subsidiario legal del art. 28,2 T.R.L.S.

Por otro lado, en un escenario de incertidumbres económicas, plazos vinculantes y penalizaciones por incumplimiento, parece inevitable que el Suelo Urbanizable No Programado, a pesar de las reservas que despierta, ha de cobrar protagonismo. Su autonomía en cuanto a aprovechamiento urbanístico y plazos de desarrollo, no sólo resulta adecuada para eventuales grandes operaciones no concretadas en el Plan, sino como una alternativa más al posible riesgo de rigidez de la programación en los momentos actuales.

Los nuevos instrumentos de intervención en el mercado del suelo diseñados por la Ley 8/90, constituyen sin duda medios potencialmente eficaces, cuya puesta en marcha y experimentación se deberá acometer sin tardanza por los ayuntamientos, sin bien sin perder de vista su justificación y viabilidad en cada caso. Sin embargo, su establecimiento no es necesaria ni únicamente posible en el momento de la formulación del Plan General, sino que puede también llevarse a cabo en la revisión del programa y por el procedimiento de delimitación de unidades de ejecución (arts. 278,1. y 2. y 292,1. T.R.L.S., para reservas de suelo y áreas sujetas a derechos de tanteo y retractos, respectivamente). La dificultad de carácter técnico que puede encontrar aquí el planeamiento general radica en la notificación individualizada a los propietarios afectados (arts. 292,2. T.R.L.S., para las áreas de tanteo y retracto), lo que implica su previa investigación e identificación, labor siempre ardua y de difícil encaje en los trabajos de un Plan General. Por ello, parece lo más adecuado que el Plan General establezca directamente reservas de suelo para Patrimonio Municipal, donde por la mecánica del procedimiento expropiatorio la identificación de fincas y propietarios queda para un momento posterior, y quizás indique áreas donde se detecte la conveniencia de establecer el derecho de tanteo y retracto municipal, pero obviamente esas áreas no quedarán virtualmente establecidas ni los propietarios legalmente vinculados hasta tanto sean individualmente notificados en un procedimiento de delimitación de unidad de ejecución.

Si parece en cambio reservado al Plan General la posibilidad de calificar terrenos con destino específico a la construcción de viviendas de protección pública que, aunque sea indirectamente, aparece con toda claridad en el art. 98,3 de la L.S. (35,3 de la Ley de Reforma), despejando con ello la situación creada por la doctrina jurisprudencial que desautorizó esta calificaciones en los Planes Generales anteriores.